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1. MANDATO DELLA COMMISSIONE E RISULTATI CONSEGUITI
A) IL MANDATO DELLA COMMISSIONE E L’ATTIVITÀ SVOLTA
Il Decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 160, recante disposizioni in materia di stima e
monitoraggio dell'evasione fiscale e monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di
erosione fiscale, in attuazione degli articoli 3 e 4 della legge 11 marzo 2014, n. 23, ha inserito
l’articolo 10-bis.1 nella legge 31 dicembre 2009, n. 196, prevedendo che, contestualmente alla
Nota di aggiornamento di cui al comma 1 dell'articolo 10-bis (Nota di aggiornamento del DEF),
sia presentato un Rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione
fiscale e contributiva. Per la redazione di tale Rapporto il Governo, anche con il contributo delle
Regioni in relazione ai loro tributi e a quelli degli Enti locali del proprio territorio, si avvale della
«Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva» (d’ora in poi
indicata come «Relazione») predisposta da una Commissione istituita con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze.
La predetta Commissione, istituita con Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze
del 28 aprile 2016, è presieduta dal Prof. Enrico Giovannini e coinvolge rappresentanti delle
Amministrazioni pubbliche, centrali e locali, nonché soggetti provenienti dal mondo accademico
ed istituzionale, secondo la composizione definita dall’articolo 2, comma 2, del citato Decreto
legislativo n. 160 del 20151.
In base a quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 10-bis.1 sopra richiamato, la Relazione
è finalizzata a:
a) recepire e commentare le valutazioni sull'economia non osservata effettuate dall'Istituto
nazionale di statistica (Istat) sulla base della normativa che regola la redazione dei Conti
economici nazionali;
b) stimare l'ampiezza e la diffusione dell'evasione fiscale e contributiva e produrre una
stima ufficiale dell'ammontare delle entrate sottratte al bilancio pubblico, con la massima
disaggregazione possibile a livello settoriale, territoriale e dimensionale, utilizzando una
metodologia di rilevazione, riferita a tutti i principali tributi, anche locali, basata sul confronto
tra i dati della Contabilità nazionale e quelli acquisiti dall'Anagrafe tributaria. con criteri
trasparenti, stabili nel tempo, e adeguatamente pubblicizzati;
c) valutare l'evoluzione nel tempo dell'evasione fiscale e contributiva e delle entrate
sottratte al bilancio pubblico;
d) illustrare le strategie e gli interventi attuati per contrastare e prevenire l'evasione fiscale
e contributiva, nonché quelli volti a stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e
contributivi;
e) valutare i risultati dell'attività di contrasto e prevenzione, nonché di stimolo
all'adempimento spontaneo;
f) indicare le linee di intervento e prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché
quelle volte a stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi.
1 La Commissione è così composta: Prof. Enrico GIOVANNINI - Università di Roma “Tor Vergata”; Cons. Vieri CERIANI - MEF;
Dott.ssa Gabriella DI MICHELE - INPS; Dott.ssa Concetta FERRARI - Ministero del lavoro e delle politiche sociali; Prof.ssa Emma GALLI
- Università di Roma “La Sapienza”; Prof. Paolo LIBERATI - Università degli studi “Roma Tre”; Dott. Roberto MONDUCCI - ISTAT;
Dott.ssa Maria Teresa MONTEDURO - Dipartimento delle finanze; Dott. Gian Paolo ONETO - ISTAT; Prof. Franco OSCULATI - ANCI
(dimissionario); Dott. Stefano PISANI - Agenzia delle entrate; Dott. ssa Marzia ROMANELLI - Banca d’Italia; Dott. Andrea SABBADINI -
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome; Prof. Alessandro SANTORO - Presidenza del Consiglio dei Ministri; Gen.D.
Stefano SCREPANTI - Guardia di Finanza.
4
La Commissione si è insediata presso il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) il
giorno 7 giugno 2016 e, in considerazione dei limitati tempi a disposizione, ha tenuto una serie
di incontri da giugno a settembre2, nel corso dei quali sono state presentate e discusse le
attività svolte dalle Amministrazioni relative ai diversi aspetti utili per la redazione della
Relazione, al fine di pervenire ad una conoscenza condivisa su cui basare successivi
approfondimenti e chiarimenti.
Per quanto concerne la stima ufficiale dell'ammontare delle entrate tributarie sottratte al
bilancio pubblico, la Relazione considera il tax gap, calcolato come il divario (gap) tra le
imposte effettivamente versate e le imposte che i contribuenti avrebbero dovuto versare in un
regime di perfetto adempimento agli obblighi tributari previsti a legislazione vigente, come una
proxy dell’evasione fiscale. Nel prosieguo della Relazione la stima dell’evasione fiscale viene,
quindi, intesa in termini di quantificazione del tax gap.
Sulla base di questa premessa, che risponde, tuttavia, a una prassi consolidata e condivisa a
livello internazionale, si è proceduto all’analisi e alla condivisione di quanto segue:
· metodi di stima del tax gap elaborati dall’Agenzia delle entrate per le diverse tipologie di
imposta (IVA, IRAP, IRES e IRPEF). La discussione non ha riguardato solo la situazione
attuale, ma anche i possibili sviluppi futuri: in particolare, sono stati suggeriti
miglioramenti al metodo di stima del tax gap relativo all’imposta sulle locazioni, che,
pertanto, non è inserito nel presente rapporto;
· metodo di stima dell’evasione degli oneri contributivi elaborato dall’Istat su indicazioni
della Commissione;
· metodo di stima del tax gap IMU elaborato dal Dipartimento delle finanze;
· metodo sperimentale di stima dell’evasione IRPEF riconducibile ai lavoratori dipendenti
irregolari, elaborato dal Dipartimento delle finanze, integrando le stime fornite dall’Istat
(relative agli oneri contributivi evasi) con i dati fiscali a disposizione del MEF.
Grazie al lavoro svolto nei mesi scorsi, la presente Relazione contiene numerose novità
rispetto alle precedenti edizioni pubblicate precedentemente. Esse riguardano:
· la disaggregazione tra il gap IRES e quello IRPEF generato da imprese e lavoratori
autonomi;
· la stima dell’evasione degli oneri contributivi;
· la stima dell’evasione IRPEF dei lavoratori dipendenti irregolari.
In questo modo, viene presentata una stima del tax gap che riguarda circa il 70 per cento
delle imposte e contributi a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori dipendenti. Inoltre, la
novità rispetto alle quantificazioni degli anni precedenti riguarda la distinzione, ove possibile,
del tax gap tra il tax gap al netto dei mancati versamenti e quello dovuto ai mancati versamenti.
Le stime si riferiscono, per tutte le imposte, al periodo compreso tra il 2010 e il 2013,
mentre per il 2014 sono disponibili solo alcune valutazioni preliminari relative ad alcune
imposte. Questa tempestività dei dati rappresenta una best practice a livello internazionale,
posto che, ad esempio, ad aprile del 2016 l’Internal Revenue Service (IRS) statunitense ha
pubblicato le stime del tax gap relative al periodo 2008-20103. Ciononostante, la Commissione
conta di produrre nelle prossime settimane un aggiornamento dei dati relativi al 2014, così da
incorporare la recentissima elaborazione dei Conti nazionali da parte dell’Istat, la quale ha
comportato una significativa revisione delle stime relative a tale anno. Ciò influirà sulle
quantificazioni del tax gap qui presentato, che allo stato attuale non si possono valutare, ma
che, presumibilmente, registreranno una revisione al rialzo. In occasione dell’aggiornamento,
saranno presentate anche le note metodologiche dettagliate relative alla misurazione del tax
gap relativo alle singole imposte e contributi analizzati.
2La Commissione si è riunita nelle date del 7 e 27 giugno, 13 e 21 luglio, 31 agosto e 19 settembre 2016.

IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
5
I risultati del lavoro svolto sono riportati nella presente Relazione, redatta a cura del
Dipartimento delle finanze, che la Commissione ha validato nella riunione del 19 settembre
2016.
B) L’AGENDA DI LAVORO PER IL 2017
Per proseguire il lavoro svolto nel breve tempo intercorso tra la sua nomina e la scadenza
prevista per questa Relazione, la Commissione proseguirà i suoi lavori, così da arricchire e
migliorare la qualità delle informazioni richieste dalla citata normativa. Particolare attenzione
verrà posta: alla stima del tax gap relativo ai tributi e ai contributi per i quali non è stato
possibile finora produrre una valutazione; alle metodologie bottom-up per la stima delle imposte
dirette; alla valutazione dei risultati dell’attività di contrasto e prevenzione, nonché di stimolo
all’adempimento spontaneo; all’individuazione di linee di intervento e prevenzione dell’evasione
fiscale e contributiva, nonché quelle volte a migliorare la compliance.
Nel prosieguo del lavori si terrà anche conto del Rapporto finale “VAT Gap” diramato dalla
Commissione europea il 6 settembre 2016. Potrà, inoltre, essere considerato il contenuto del
Rapporto sulle spese fiscali elaborato dalla apposita Commissione4, specialmente ai fini della
misurazione delle mancate entrate fiscali e contributive attribuibili all’evasione, come previsto
dalla lettera d) del comma 5 del menzionato articolo 10-bis.1.
Verranno intrapresi ulteriori approfondimenti in merito alle metodologie utilizzate nel
contesto europeo ed internazionale, con particolare riferimento alle linee guida Eurostat
riguardanti la stima delle attività illegali, per l’interpretazione delle quali sussistono differenze
nei vari Paesi.
Occorrerà pervenire, altresì, ad un maggior grado di disaggregazione dei dati, sia a livello
settoriale che territoriale e dimensionale, nonché ad un miglioramento della qualità delle
banche dati amministrative e ad un allineamento tra i dati acquisiti dall'Anagrafe tributaria e
quelli concernenti gli oneri contributivi. A tal riguardo, verranno adottati gli opportuni
affinamenti nelle metodologie già sviluppate a livello sperimentale.
Gli affinamenti metodologici, concernenti sia il grado di dettaglio disponibile, sia i diversi
livelli di disaggregazione, unitamente alla validazione scientifica delle metodologie utilizzate,
consentiranno di ottenere un livello di qualità ed ufficialità delle stime che permetta di superare
le discordanze fra i dati contenuti nelle elaborazioni provenienti da soggetti diversi, nonché un
loro idoneo utilizzo al fine di indirizzare le policies. Per questo, la Commissione organizzerà
degli incontri pubblici, coinvolgendo gli esperti del settore, così da ricevere osservazioni e
proposte per il miglioramento dei metodi adottati.
Infine, costituirà oggetto di riflessione la valutazione del grado di compliance derivante
dagli interventi realizzati in attuazione della delega fiscale del 2014, nonché dell’entrata in
vigore dei provvedimenti di contrasto dell’evasione fiscale, (per esempio, in campo IVA, il
meccanismo dello split payment e del reverse charge) previsti dalla Legge di Stabilità per il
2015. In tale ambito verranno analizzate in dettaglio le indicazioni contenute nei recenti
rapporti pubblicati al riguardo dall’OCSE e dal FMI e si valuterà la possibilità di analizzare
l’impatto sul tax gap delle misure adottate nell’ambito del contrasto all’evasione fiscale e
contributiva.
4 La Commissione incaricata di redigere il Rapporto annuale sulle spese fiscali è istituita con Decreto del Ministro
dell’economia e delle finanze ai sensi dell’articolo 1, comma 4, del Decreto legislativo 24 settembre 2015, n.160.
6
C) METODI UTILIZZATI PER LA STIMA DELL’EVASIONE E PRINCIPALI
RISULTATI CONSEGUITI
Aspetti definitori
L’obiettivo principale di questa Relazione è quello di fornire una stima ufficiale delle
entrate tributarie e contributive sottratte al bilancio pubblico5. Per adempiere a questo
mandato, viene effettuata una misurazione del divario (gap) tra le imposte e i contributi
effettivamente versati e le imposte e i contributi che i contribuenti avrebbero dovuto versare in
un regime di perfetto adempimento agli obblighi tributari e contributivi previsti a legislazione
vigente.
In particolare, per quanto concerne la stima dell’evasione tributaria, il tax gap, calcolato
come divario tra gettito teorico e gettito effettivo, esprime una misurazione della tax non
compliance e consente di identificare e quantificare l’ampiezza dell’inadempimento spontaneo
da parte dei contribuenti. Per monitorare la tax compliance e, in generale, la performance del
sistema tributario è utile anche calcolare un indicatore della propensione all’inadempimento dei
contribuenti (propensione al gap), dato dal rapporto tra l’ammontare del tax gap e il gettito
teorico: una riduzione di tale rapporto equivale a un miglioramento della tax compliance, e
viceversa.
La letteratura economica distingue anche tra tax gap al netto dei mancati versamenti
(assessment gap), ovvero la differenza tra quanto il contribuente avrebbe teoricamente dovuto
versare e quanto ha effettivamente dichiarato, e tax gap dovuto a omessi versamenti (collection
gap), ovvero la differenza tra quanto dichiarato e quanto effettivamente versato. In questa
Relazione, ove possibile, viene, quindi, calcolato il tax gap distinguendo tra queste due
componenti e si riporta la quantificazione del tax gap al lordo del recupero successivo delle
entrate tributarie dovuto ad accertamento6.
Box 1.C.1: Evasione ed erosione fiscale
La metodologia utilizzata in questa Relazione è finalizzata alla stima dell’evasione fiscale (articolo 2
del Decreto Legislativo 24 settembre 2015, n. 160), mentre la valutazione dell’erosione fiscale è
demandata al lavoro della Commissione istituita per la redazione del Rapporto annuale sulle spese fiscali
(articolo 1 dello stesso decreto). Questo chiarimento va tenuto presente in quanto, alla luce delle
definizioni concettuali consolidate a livello internazionale, un’interpretazione più ampia del tax gap
include anche la perdita di gettito dovuta alle varie misure di policy che prevedono agevolazioni fiscali
nella forma di riduzioni di aliquote, abbattimanti degli imponibili o regimi speciali di favore rispetto ai
principi generali cui dovrebbe rispondere il sistema di tassazione, che costituiscono le cosideete spese
fiscali (o tax expenditures).
Secondo questa interpretazione onnicomprensiva, il tax gap totale sarebbe dato dalla differenza tra
quanto il contribuente dovrebbe teoricamente versare secondo un modello benchmark di tassazione e
quanto effettivamente viene riscosso. Più precisamente, il tax gap totale si articolerebbe in due parti: il
compliance gap, ovvero il tax gap in senso stretto, che considera solo il divario rispetto all’adempimento
alla normativa vigente, e il policy gap, ovvero una misura della discrepanza tra la legislazione vigente e il
modello benchmark di tassazione.
In un approccio onnicomprensivo (holistic approach) l’efficienza del sistema fiscale dunque è
determinato da: i) gli effetti derivanti dalle scelte di policy che determinano una riduzione del gettito,
5Il Rapporto finale dell’attività del “Gruppo di lavoro sull’economia non osservata …”, presieduta nel 2011 dal prof.
Giovannini, evidenziava l’importanza di poter disporre di un quadro aggiornato ed esaustivo sui diversi aspetti dell’evasione, nonché
seguire l’evoluzione degli interventi di contrasto e dei loro esiti. Poiché l’Istat produce regolarmente le stime dell’economia non
osservata nell’ambito della produzione corrente dei conti economici nazionali e territoriali, in quel Rapporto si raccomandava che
altrettanto avvenisse per ciò che concerne l’evasione fiscale e contributiva attraverso la realizzazione di un Rapporto Annuale che
documentasse, illustrasse ed aggiornasse periodicamente l’andamento dell’economia sommersa, delle attività di contrasto
all’evasione nel nostro Paese e l’andamento nel tempo dell’evasione fiscale e contributiva.
6 In letteratura si distingue infatti tra tax gap lordo (gross tax gap), senza considerare l’eventuale recupero di entrate
tributarie da ruoli o ritardati versamenti, e tax gap netto (net tax gap).
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
7
come le spese fiscali (policy gap); ii) gli effetti derivanti dall’adempimento spontaneo dei contribuenti
alle norme fiscali (compliance gap). Un miglioramento della performance del sistema fiscale, attraverso la
riduzione del policy gap e del compliance gap, implica inevitabilmente, senza una compensazione in
termini di riduzione della pressione fiscale, un incremento del gettito.
In linea con questa distinzione teorica e con la letteratura di riferimento, il Decreto legislativo 24
settembre 2015, n. 160, in attuazione degli articoli 3 e 4 della legge delega fiscale, ha introdotto rilevanti
elementi di novità nella definizione del recupero di efficienza (efficiency) del sistema fiscale,
distinguendo tra il recupero di gettito derivante dalla riduzione del policy gap, ovvero dell’erosione fiscale
(articolo 1 del decreto) e quello derivante dalla riduzione del compliance gap, ovvero dell’evasione
fiscale(articolo 2 del decreto). Gli indicatori di performance (revenue performance) ed efficienza
(efficiency) si possono sintetizzare con la seguente espressione:
 
 
1  
Un’illustrazione grafica dell’indicatore di Efficiency è riportata nella Figura 1.C.1. Ponendo pari a 1 il
livello massimo di compliance (nel caso di assenza di evasione) e di policy (nel caso di assenza di spese
fiscali) emerge che un incremento della compliance e una riduzione delle spese fiscali (indicato dalle
frecce in figura) determinano non solo il recupero dei correnti livelli di policy gap e compliance gap (dato
dall’area grigia), ma anche dell’efficienza piena, attraverso il progressivo recupero dell’intero gettito
potenziale (l’area rossa), con un aumento della pressione fiscale. Dato il recupero di efficienza, a
invarianza di gettito, è necessario destinare alla riduzione della pressione fiscale le maggiori risorse
ottenute.
Per questa ragione, nel Decreto legislativo n. 160/2015 si afferma per la prima volta il principio che
ai contribuenti saranno restituite sia le risorse derivanti dalla razionalizzazione del sistema fiscale sia
quelle derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale e contributiva e dal miglioramento della tax
compliance, con le modalità previste dall’alimentazione e utilizzo del Fondo per la riduzione della
pressione fiscale EFFICIENZA, COMPLIANCE GAP E POLICY GAP
Le metodologie di stima del tax gap
In questa Relazione, la stima del tax gap in senso stretto (ai sensi dell’articolo 2 del Decreto
legislativo n. 160/2015), ovvero la tax non compliance, è elaborata per le principali imposte
erariali e locali, che rappresentano circa il 70 per cento del gettito tributario complessivo, e per
i contributi a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori dipendenti.
8
Sul piano metodologico di stima dell’evasione, le esperienze internazionali evidenziano
due principali approcci. Un primo approccio di calcolo dell’imposta evasa (cosiddetto topdown)
si basa sul confronto tra dati fiscali e un corrispondente aggregato macroeconomico (in
generale rappresentato dai flussi di Contabilità nazionale), che incorpora al suo interno una
stima dell’economia non osservata, opportunamente selezionato al fine di costruire una base
imponibile teorica onnicomprensiva, con la quale confrontare la base dichiarata dall’universo dei
contribuenti. Nelle best practice internazionali, il metodo top-down trova applicazione
soprattutto nella quantificazione del tax gap delle imposte indirette (IVA, accise, ecc.). In Italia,
tuttavia, la presenza di una imposta sul valore della produzione netta, come l’IRAP, consente di
misurare anche il tax gap delle imposte dirette attraverso un approccio di tipo top-down.
Un secondo approccio (cosiddetto bottom-up) si basa su fonti informative di origine interna
alle Amministrazioni stesse, come, per esempio, indagini statistiche o programmi di verifica o
accertamento casuale (random audit), che possono essere usati anche per elaborare una stima
dell’indice di accuratezza delle dichiarazioni e dei profili di rischio. Tale metodologia risulta più
robusta per la stima dell’evasione delle imposte dirette; tuttavia, non è comunemente utilizzata
perché i random audits implicano una costosa allocazione delle risorse preposte alle verifiche
che potrebbero alternativamente essere impiegate per concentrarsi sui casi di maggior rischio
(come accade in Italia).
L'art. 10-bis.1, comma 4, lett. b), della Legge n. 196/2009 definisce una metodologia di
misurazione dell’evasione fiscale, riferita a tutti i principali tributi e contributi, basata sul
confronto tra i dati della Contabilità nazionale e quelli acquisiti dall’Anagrafe tributaria e
dall’INPS. In altre parole, la scelta del legislatore è riconducibile all’idea che una stima robusta
dell’evasione fiscale e contributiva sia possibile attraverso una quantificazione del tax gap
effettuata utilizzando una metodologia top down. Benché la Commissione abbia attentamente
valutato la possibilità di stima del tax gap anche attraverso l’approccio bottom-up, tutte le
metodologie utilizzate in questa Relazione sono prevalentemente di tipo top-down7. Le
metodologie bottom-up per la stima delle imposte dirette sono state comunque accuratamente
analizzate e sono state considerate meritevoli di ulteriori sviluppi futuri, anche in
considerazione della circostanza che la presentazione di metodologie alternative tra loro
coerenti assicurerebbe una maggiore robustezza alle stime.
L'art. 10-bis.1, comma 5, della Legge n. 196/2009 dispone che, per effettuare una stima
dell’evasione fiscale e contributiva, cioè del divario tra le imposte e i contributi
effettivamente versati e le imposte e i contributi che si sarebbero dovuti versare in un
regime di perfetto adempimento, esacludendo gli effetti delle spese fiscali, la Relazione
debba misurare distintamente: a) i mancati gettiti derivanti da errori dei contribuenti in
sede di dichiarazione; b) gli omessi versamenti rispetto a quanto dichiarato; c) il divario tra
le basi fiscali e contributive dichiarate e quelle teoriche desumibili dagli aggregati di
contabilità nazionale, distinguendo tra la parte di tale divario ascrivibile alle spese fiscali e
la parte residua, che viene attribuita all’occultamento di basi imponibil; d) le mancate
entrate fiscali e contributive ascrivibili al divario tra le imposte e i contributi effettivamente
versati e le imposte e i contributi che si sarebbero dovuti versare in un regime di perfetto
adempimento, anch’esse al netto degli effetti dell’erosione fiscale.
Rispetto alla metodologia delineata sopra, due importanti aspetti meritano di essere
evidenziati.
Il primo è che il tax gap non coincide con l’evasione intenzionale, ma è più ampio: in
particolare, i meri errori di calcolo e di interpretazione delle norme e i mancati versamenti (se
dovuti solo a crisi di liquidità) non sono ascrivibili all’evasione fiscale intenzionale.
In secondo luogo, indipendentemente dagli errori di calcolo e di interpretazione delle
norme e dai mancati versamenti, il tax gap comunque non coincide con l’evasione fiscale
intenzionale. Infatti le basi imponibili teoriche sottostanti alla stima del PIL sommerso, come
7 Si è fatto uso di stime bottom up solo per ricavare indicatori di maggiore dettaglio che servono ad integrare le stime top
down, ad esempio nel caso della stima delle aliquote IRPEF da lavoro autonomo a da impresa.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
9
stimato dall’Istat, non rappresentano compiutamente le basi imponibili non dichiarate, anche se
depurate dagli effetti dell’erosione fiscale. Vi sono infatti comportamenti dei contribuenti che
riducono la base imponibile, ma che, per definizione, non sono inclusi nelle stime del valore
aggiunto sommerso: si pensi, per esempio, alle deduzioni fiscali fruite in misura non spettante.
Per quantificare la stima del tax gap con il metodo top down è necessaria una misurazione
dell’economia non osservata, per la parte relativa al sommerso economico. A questo fine, la
Commissione ha recepito le misure calcolate dall’Istat nell’ambito delle stime dei Conti
economici nazionali. Gli schemi e le definizioni fissate dal Sistema Europeo dei Conti (il SEC che
da settembre 2014 è in vigore nella versione 2010) impongono infatti di contabilizzare nel Pil, e
in generale negli aggregati economici, anche l’Economia Non direttamente Osservata (NOE). Il
SEC definisce l’economia non osservata come originata: i) dal sommerso economico; ii) dalle
attività illegali; iii) dalla produzione del settore informale; iv) il sommerso statistico, derivante
da carenze del sistema di rilevazione e misurazione delle attività. Con riguardo all’inclusione
delle attività illegali, in sede europea si applicano in maniera omogenea le regole del Sistema
dei conti, al di là delle specifiche caratteristiche delle legislazioni nazionali; questo principio era
già presente nel SEC 1995 su cui si basavano le precedenti versioni dei conti, ma solo con
l’introduzione del SEC 2010 ha trovato applicazione in tutti i paesi8.
Per quanto riguarda la quantificazione dell’evasione contributiva, le misure presentate per
la prima volta in questa sede si poggiano sulle stime di Contabilità nazionale relative al numero
di lavoratori dipendenti irregolari (in termini di occupati e posizioni) e le ore da essi lavorate;
tali stime derivano, prevalentemente, dalla complessa procedura che confronta a livello di
informazioni sull’individuo la condizione lavorativa misurata dall’indagine sulle forze di lavoro e
l’insieme dei segnali amministrativi connessi agli adempimenti relativi ai lavoratori (dipendenti o
indipendenti) registrati secondo la regolazione vigente
A partire dalla misura delle retribuzioni relative al lavoro irregolare è possibile definire un
intervallo di possibili stime dell’ammontare di evasione contributiva che riguarda sia la parte a
carico del datore di lavoro, che entra nel costo del lavoro, sia la parte a carico del lavoratore,
inclusa nelle retribuzioni lorde per i lavoratori regolari.
Per quanto riguarda i contributi a carico dei datori di lavoro, le quantificazioni fanno
riferimento ai soli contributi effettivi dei datori di lavoro ed è basata sull’applicazione alle
diverse stime di base imponibile evasa delle aliquote contributive implicite nel calcolo delle
stime dei redditi da lavoro dipendente (regolari) di Contabilità nazionale. La stima dei contributi
a carico del lavoratore si basa invece sulle aliquote di legge.
In considerazione delle procedure adottate e delle criticità sopra evidenziate, le stime
presentate in questa Relazione, che incorporano, da un lato, la stima dell’economia sommersa
e, dall’altro, le ipotesi necessarie per rendere comparabili i dati della Contabilità nazionale con
quelli dell’Anagrafe tributaria, ovvero di determinare la base imponibile non dichiarata a
legislazione vigente, devono essere interpretate con un adeguato grado di cautela, anche a
causa dell’impossibilità di determinare intervalli di confidenza per le stime presentate.
8 A partire da settembre 2014 i dati di Contabilità nazionale includono nei conti il reddito relativo alle attività di
commercializzazione delle sostanze stupefacenti, all’esercizio della prostituzione e al contrabbando di sigarette e alcol. La
distinzione tra economia sommersa e economia illegale, entrambe incluse nel Pil, è dovuta al fatto che nella prima si stima quella
parte di economia legale che sfugge all’osservazione diretta, perché caratterizzata da sottodichiarazione o impiego di lavoro
irregolare; mentre nella seconda si stima una parte dell’economia illegale vera e propria, perché o caratterizzata dalla produzione o
distribuzione di beni e servizi illegali, ovvero proibiti dalla legge (per esempio la droga), ovvero dalla illegale produzione o
distribuzione di beni e servizi legali (ossia svolte da operatori non autorizzati, come l’aborto eseguito da medici non autorizzati o il
contrabbando di sigarette). La decisione europea ha previsto di includere nel Pil solo l’economia illegale basata sul concetto di
“consenso volontario”, il quale si esplicita in un mutuo accordo tra i soggetti coinvolti nella transazione, escludendo viceversa
l’economia criminale basata su atti non consensuali.
10
I risultati
I principali risultati delle metodologie illustrate per la quantificazione dell’evasione fiscale
e contributiva sono sinteticamente riportati nelle Tabelle 1.C.1 e 1.C.2. In media, per gli anni
2012 e 2013, si osserva un gap complessivo pari a 108,7 miliardi di euro, di cui 98,3 miliardi di
mancate entrate tributarie e 10,4 miliardi di mancate entrate contributive. Dal 2012 al 2013
l’incremento delle mancate entrate tributarie risulta pari a 2,5 miliardi di euro, mentre la
dinamica del gap riguardante le entrate contributive registra una leggera flessione (circa 280
milioni di euro)9.
La Tabella 1.C.2 riporta la propensione al gap relativa alle entrate tributarie, in media pari
al 24 per cento. Considerando esclusivamente l’IRPEF per il lavoro autonomo e impresa, l’IRES,
l’IVA e l’IRAP, la propensione media al gap risulta sensibilmente più elevata e pari al 34,2 per
cento. Si osserva, in particolare, una propensione media al gap IRPEF pari al 55,9 per cento per i
lavoratori autonomi e le imprese, in continua crescita dal 2010 al 2014, anno in cui si avvicina al
60 per cento. In generale, con la sola eccezione dell’IVA, nel 2013 si evidenzia un aumento nella
propensione al gap rispetto al 2012 per tutte le tipologie di imposta considerate. Da segnalare
che la recente revisione al rialzo operata dall’Istat con riferimento al PIL del 2014, data
l’assenza di revisione del gettito tributario, potrebbe condurre ad una crescita dei tax gap per
tale anno, i cui ammontari verranno rideterminati in occasione della nota di aggiornamento di
queste valutazioni che la Commissione prevede di pubblicare nelle prossime settimane.


D) IL CONTRASTO E LA PREVENZIONE DELL’EVASIONE FISCALE E
CONTRIBUTIVA: CARATTERISTICHE E RISULTATI OTTENUTI
L’attuazione della Delega fiscale per un fisco trasparente, equo e orientato alla crescita
(Legge 23/2014) ha reso necessario ripensare la strategia di contrasto all’evasione mediante
interventi radicali volti a innovare profondamente il modello relazionale tra Amministrazione e
cittadini, promuovendo un approccio «cooperativo», di trasparenza e fiducia reciproca. I
benefici attesi nel medio periodo dall’adozione del nuovo approccio cooperativo dovrebbero
derivare da un maggiore adempimento spontaneo agli obblighi fiscali e, per questa via,
aumentare il gettito tributario. Secondo le indicazioni contenute nei rapporti dell’OCSE e del
FMI sull’Amministrazione fiscale italiana presentati nel 2016, un rapporto più facile e amichevole
con il fisco costituisce infatti una leva importante per stimolare l’adempimento spontaneo.
L’Atto di indirizzo del Ministro dell’economia e delle finanze per il conseguimento degli
obiettivi di politica fiscale per gli anni 2016-2018 ha indicato le strategie per il miglioramento
dell’azione delle Agenzie fiscali e per la riduzione del tax gap. In tale contesto la
“prevenzione” ha assunto un ruolo fondamentale, pari a quello attribuito alle attività di
“contrasto” dei fenomeni elusivi ed evasivi. Le principali novità riguardano infatti: una
rinnovata attenzione alla tax compliance e la valorizzazione dell’area dei servizi al
contribuente; il rafforzamento dell’attività di prevenzione ai fini del miglioramento
dell’adempimento spontaneo; la realizzazione di un sistema incentivante per le Agenzie fiscali
che tiene conto delle prescrizioni contenute nel Decreto legislativo n. 157/2015 e valorizza
opportunamente le attività previste nell’ambito dell’Area “Servizi”. In linea con tali indirizzi,
nel 2015 l’azione di prevenzione e contrasto all’evasione delle Agenzie fiscali e della Guardia di
Finanza è stata orientata al miglioramento dei risultati conseguiti negli anni precedenti e allo
sviluppo di una nuova strategia di contrasto all’evasione che preveda un diverso e più evoluto
approccio nel rapporto fisco-contribuente basato sulla reciproca fiducia, trasparenza e
semplificazione.
Sul fronte del contrasto all’evasione fiscale, l’attività dell’Agenzia delle entrate ha reso
possibile nel corso del 2015 il recupero di somme evase pari a 14,9 miliardi di euro, di cui
7,7 miliardi derivanti dall’attività di accertamento e di controllo formale, 6,9 miliardi di somme
riscosse a seguito dell’attività di controllo automatizzato delle dichiarazioni e 0,3 miliardi di
somme derivanti da versamenti spontanei, a seguito delle comunicazioni inviate ai contribuenti
nel 2015 per consentire loro di rimediare ad errori e dimenticanze prima della presentazione
12
della dichiarazione dei redditi. Si tratta di un risultato estremamente positivo che ha consentito
di segnare un incremento del 4,9 per cento rispetto al 2014, che a sua volta rappresentava il
picco nell’ultimo decennio.10
Sul fronte della prevenzione, il nuovo approccio si è riflesso in una maggiore propensione
all’erogazione di servizi da parte dell’Amministrazione, principalmente, mediante la
semplificazione degli obblighi contabili e dichiarativi dei contribuenti e l’introduzione di
strumenti e procedure finalizzati ad agevolare la comunicazione con l’Amministrazione
finanziaria, favorendo la riduzione dei costi di compliance e semplificando gli adempimenti. In
tale ambito rientra a pieno titolo la dichiarazione precompilata, introdotta nel 2015, che nel
2016 ha interessato un bacino di circa 30 milioni di contribuenti. Ai 20 milioni di pensionati,
lavoratori dipendenti e assimilati, nei confronti dei quali è stato predisposto il modello 730, si
sono aggiunti circa 10 milioni che compilano il modello Unico. E’ stato ampliato, inoltre, il
numero dei dati relativi a spese deducibili detraibili, acquisendo circa 700 milioni di dati da Enti
esterni all’Amministrazione finanziaria. Già nel 2015 circa 1,5 milioni di cittadini hanno inviato
direttamente all’Agenzia delle entrate, senza costi aggiuntivi di CAF o professionisti, la
dichiarazione. Nel 2016 lo stesso valore si è attestato sui due milioni.
Uno degli strumenti fondamentali per realizzare l’attività di prevenzione e di contrasto è
costituito da un maggiore e consistente utilizzo delle nuove tecnologie e degli strumenti
telematici, nonché dalla valorizzazione del patrimonio informativo contenuto nelle banche dati
finalizzata a controlli sempre più mirati e selettivi. L’Agenzia delle entrate ha già operato al
fine di adeguare i propri strumenti informatici all’uso della fatturazione elettronica e della
trasmissione telematica dei corrispettivi e di adeguati meccanismi di riscontro tra la
documentazione in materia di imposta sul valore aggiunto e le transazioni effettuate. Il 31
marzo 2015 gli obblighi di fatturazione elettronica sono stati estesi all’intera platea di
Amministrazioni ed Enti pubblici componenti l’ambito definito dall’art. 1, comma 209, della
Legge n. 244 del 2007. L’obbligo di fatturazione elettronica nei confronti di tutta la Pubblica
amministrazione porterà consistenti risparmi per la collettività. L’introduzione di una modalità
standard di fatturazione permette inoltre di far emergere le best practices, la cui diffusione
contribuisce al miglioramento e all’armonizzazione dei processi contabili, consentendo la
riduzione dei tempi di lavorazione della fattura ai fini del pagamento.
La disponibilità e la conoscibilità di molteplici elementi informativi inciderà, in prospettiva,
anche sulla fase del controllo. Infatti, quando il sistema della trasmissione telematica dei dati
delle fatture, agevolata dall’adozione della fatturazione elettronica e dei corrispettivi, sarà
entrata a regime per tutti i contribuenti, la possibilità di un controllo basato sull’incrocio dei
dati riferiti alla cessione di beni e prestazioni di servizi e quelli della liquidazione e
dichiarazione IVA consentirà di aumentare in misura significativa la capacità di indurre il
contribuente ad adottare comportamenti fiscali corretti e/o a correggere in tempi brevi quelli
non corretti.
La strategia di azione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli è stata orientata al
miglioramento della qualità delle prestazioni, sia per semplificare gli adempimenti a carico degli
utenti, sia per massimizzare l’efficacia delle attività di prevenzione e contrasto alle frodi e ai
traffici illeciti. Per quanto riguarda le attività di prevenzione, è stato accelerato il processo di
semplificazione amministrativa anche attraverso lo sviluppo del dialogo telematico con gli
utenti, l’incremento dei servizi erogati on-line e l’interoperabilità con le altre Amministrazioni,
a vantaggio della semplificazione delle procedure e della riduzione dei costi connessi anche al
fine di assicurare livelli di servizio sempre più rispondenti alle attese degli interlocutori
istituzionali, degli operatori, delle imprese e degli utenti. Tali interventi sono stati associati ad
azioni strutturali di miglioramento della struttura organizzativa, gestionale ed operativa, nonché
10 Infatti, la dinamica degli incassi derivanti dall’attività di contrasto dell’evasione fiscale evidenzia negli ultimi anni risultati
record: oltre 42 miliardi di maggiori entrate tributarie sono stati realizzati nel triennio 2013-2015; circa 78,5 miliardi a partire dal
2010; un incremento del 240 per cento rispetto al recupero del 2006 (4,4 miliardi), anno in cui fu inaugurato il sistema di
misurazione basato sugli incassi (Cfr. MEF, Documento di economia e finanza 2016, Sezione I, Programma di stabilità, pp. 113-116).
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
13
alla qualificazione professionale del personale, con l’obiettivo di innalzare il livello qualitativo
della performance complessiva dell’Agenzia.
Per il potenziamento dei controlli, nell’ambito dello sviluppo delle attività di intelligence e
di analisi dei flussi di traffico e dei rischi connessi, sono state utilizzate metodologie di
intervento basate sulla valutazione del rischio di evasione riferite a ciascuna macro-tipologia di
fenomeno in relazione alle diverse realtà economiche territoriali. Sono stati così potenziati i
sistemi automatizzati di risk assessment (Circuito Doganale di Controllo), nonché le iniziative già
avviate per la riduzione dell’invasività dei controlli, per evitare che i controlli sui traffici
commerciali possano arrecare pregiudizio alla competitività delle imprese.
Infine, l’Atto di indirizzo per il triennio 2016-2018 ha previsto che la Guardia di Finanza,
nell’ambito delle sue specifiche competenze, assicuri il proprio contributo nelle seguenti aree:
rafforzamento del contrasto all'evasione, all'elusione e alle frodi fiscali nei diversi settori
impositivi, comprese le accise e i tributi doganali, concentrando le risorse nei confronti dei
fenomeni evasivi più diffusi e pericolosi, fra cui il sommerso d'azienda e da lavoro, l'evasione e
l’elusione internazionale, le frodi IVA e le altre frodi organizzate e proseguendo l'azione di
contrasto al gioco e alle scommesse illegali; contrasto agli illeciti in materia di spesa pubblica e
rafforzamento della lotta alla corruzione e all’illegalità nella Pubblica amministrazione;
contrasto alla criminalità economica e finanziaria, con particolare riferimento alle proiezioni
economiche, imprenditoriali e patrimoniali delle organizzazioni criminali, anche mafiose, e alle
loro capacità di infiltrarsi nel settore produttivo, rafforzando le azioni volte a contrastare il
riciclaggio di denaro, il finanziamento al terrorismo e la contraffazione, nonché a reprimere i
reati societari, fallimentari e finanziari. In aderenza a queste direttive, le linee d’azione del
Corpo sono concentrate sull’intensificazione del contrasto alle grandi evasioni e alle frodi
organizzate, mediante l’esecuzione di Piani Operativi basati sull’integrazione delle funzioni di
polizia economico-finanziaria e di polizia giudiziaria a competenza generale spettanti alla
Guardia di Finanza, nonché sulla costante valorizzazione ai fini fiscali degli elementi acquisiti a
seguito delle indagini di polizia giudiziaria, delle operazioni antiriciclaggio e delle altre attività
svolte a contrasto di ogni forma di illegalità economico-finanziaria e dei traffici illeciti.
Le disposizioni operative impartite ai Reparti, nel valorizzare le proiezioni investigative
dell’attività del Corpo a contrasto dell’illegalità fiscale ed economico-finanziaria, hanno anche
previsto le misure necessarie per agevolare al meglio il rinnovato spirito collaborativo tra fisco e
contribuenti e per assicurare l’indispensabile unitarietà d’azione dell’Amministrazione
finanziaria nel suo complesso.
Al 31 dicembre 2015, nell’esecuzione dei Piani Operativi nel settore del contrasto
all’evasione, l’elusione e le frodi fiscali, la Guardia di Finanza ha svolto 85.373 verifiche e
controlli fiscali nei confronti di soggetti preventivamente selezionati per l’esistenza di elementi
indicativi di un forte rischio di evasione e 19.858 indagini di polizia giudiziaria a contrasto dei
reati tributari di cui al Decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, di quelli in materia di gioco e
scommesse, accise e lavoro sommerso, nonché del reato di contrabbando.
L’attività svolta dagli organi di vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in
attesa della completa operatività dell'Agenzia unica per le ispezioni del lavoro denominata
"Ispettorato nazionale del lavoro", rinviene il suo atto di indirizzo prioritario nella Direttiva del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali che prevede quale criterio direttivo e linea di
azione strategico-operativa, il contrasto all'illegalità nel lavoro, con particolare attenzione al
lavoro “nero”, quali fenomeni che rappresentano una delle cause di evasione contributiva. Sulla
linea tracciata dalla direttiva viene stabilita, nell’ambito della Commissione centrale di
coordinamento dell’attività di vigilanza, di cui all’art. 3 del Decreto legislativo n. 124/2004,
l'azione di indirizzo, coordinamento e impulso delle attività mirate a contrastare l'irregolarità e
l'evasione contributiva e fiscale e di vigilanza sulla sicurezza nei luoghi di lavoro.
Tali assetti, per il corrente anno sono stati inoltre determinati anche dall’analisi della
rilevazione annuale dei risultati per l’anno 2015 dell’azione ispettiva del personale degli Uffici
territoriali del Ministero (unitamente ai militari dei Nuclei ispettorato del lavoro in servizio
presso i suddetti uffici), dai quali risultano 142.618 verifiche ispettive definite nel corso
14
dell’anno in questione (in rapporto alle aziende ispezionate, pari a 145.697), che hanno
accertato 78.298 lavoratori irregolari (a fronte di 73.508 irregolari nel 2014, con un conseguente
incremento del 6,52%), di cui 41.570 risultati completamente “in nero” (con un lieve
incremento, dell’1.31%).
Considerato che la manodopera occupata “in nero” rappresenta oltre il 53% dei lavoratori
irregolari, i risultati evidenziano l’efficacia della programmazione degli accertamenti ispettivi,
rivolti a quei settori di attività ed alle aree geografiche più esposte al rischio di irregolarità,
nonché delle specificità economico sociali a livello territoriale.
In base all’analisi dei fenomeni di violazione ed elusione della disciplina in materia di lavoro
e legislazione sociale si conferma l’esigenza del costante presidio sul territorio del personale
ispettivo e la cruciale importanza e connotazione strategica della pianificazione di obiettivi
preselezionati, all’interno di ambiti individuati prioritariamente in base alla diffusione sul
territorio ed all’incidenza sull’economia e sul tessuto sociale. L’azione del personale ispettivo,
inoltre, si rivela fondamentale anche in chiave di promozione della disciplina lavoristica e,
conseguentemente, rappresenta un efficace deterrente ed una delle forme di prevenzione degli
illeciti o delle controversie in ambito lavoristico.
L’azione di contrasto all’evasione contributiva attuata dall’INPS si estrinseca attraverso una
duplice attività: l’attività preventiva di verifica amministrativa ovvero di vigilanza documentale,
attività finalizzata a verificare la regolarità contributiva dei soggetti e delle aziende al fine di
rilevare violazioni sostanziali di maggiore rilevanza in termini economici e l’attività di vigilanza
ispettiva, finalizzata ad accertare, sulla base di una forte attività di intelligence nonché su
segnalazioni derivanti dall’attività di verifica, fenomeni di evasione/elusione contributiva.
Per quanto riguarda in particolare l’attività di vigilanza ispettiva per l’anno 2015 si rileva un
incremento delle somme accertate a consuntivo (riferito ai soli contributi da vigilanza ispettiva)
rispetto all’obiettivo programmato in fase previsionale, che, unitamente al dato relativo agli
accessi ispettivi – sia pure inferiore a quello del 2014 – lascia intendere come l’attività sia stata
indirizzata in maniera più mirata ed efficace.
In tal senso, ha contribuito fortemente la preventiva attività di intelligence attuata
mediante il nuovo modello organizzativo e funzionale con il quale si è inteso potenziare, oltre la
tradizionale funzione accertativa, anche quella preventiva, di intercettazione tempestiva di
fenomeni irregolari e distorsivi del mercato, al fine di contribuire ad affermare il rispetto dei
diritti previdenziali ed assicurativi e la concorrenza leale tra gli operatori economici.
In alcune realtà territoriali, si sono registrati tuttavia sensibili scostamenti negativi rispetto
agli obiettivi prefissati. Più in particolare, risulta evidente come in alcune Regioni (Campania,
Puglia, Friuli Venezia Giulia, Trentino A.A. e Calabria) lo scostamento negativo, sia in valori
assoluti che in termini percentuali, è di tutto rilievo. Per contro, vi sono alcune Regioni, quali la
Lombardia, la Liguria, l’Emilia Romagna e la Basilicata, in cui si è registrato un risultato
complessivo superiore alle attese, con percentuali di scostamento, in termini di accertato lordo,
che vanno da +16% a +26%.
Anche riguardo all’attività preventiva di vigilanza documentale l’anno 2015 ha fatto
registrare un incremento significativo delle somme accertate rispetto all’anno precedente, pari
a circa il 10%. Inoltre, grazie alle attività di intelligence sono stati identificati circa 10.500
rapporti di lavoro simulati e finalizzati alle percezione di indebite prestazioni con un risparmio
in termini di mancati pagamenti pari a circa 85 milioni di Euro.
Al fine di rafforzare e razionalizzare l’attività di controllo finalizzata al contrasto dei
fenomeni dell’evasione/elusione contributiva e del lavoro sommerso, l’INAIL ha realizzato un
sistema di vigilanza basato sullo sviluppo di strumenti tecnologici e di Business Intelligence
sempre più innovativi e sull’accesso alle banche dati esterne attraverso la stipula di specifici
accordi con altri Enti/organismi che svolgono attività di controllo (tra cui le convenzioni
bilaterali con Agenzia delle entrate (nuovo accordo del 1.12.2015) e con l’INPS (rinnovato il
3.08.2014) e ha rinnovato in data 30 gennaio 2016, la convenzione con Unioncamere, per poter
disporre del registro delle imprese.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
15
Nel 2015, sono state ispezionate 20.835 aziende, riscontrando 18.207 aziende irregolari,
pari all’87,39% del totale. Sul totale di 61.333 lavoratori irregolari, 6.562 sono stati riscontrati
“in nero” e a seguito della liquidazione dei verbali ispettivi INAIL e sono stati accertati premi per
complessivi 81.499.866 euro.
TABELLA DI SINTESI DEI PRINCIPALI RISULTATI CONSEGUITI IN MATERIA DI CONTRASTO ALL'EVASIONE
Agenzia delle
entrate
Adozione di sistemi di
fatturazione elettronica
Coinvolte 23.000 amministrazioni, oltre 600.000 fornitori, 28 milioni di fatture
nei primi 20 mesi dall'introduzione
Cambiamento di verso
Invio di circa 305.000 comunicazioni per la compliance a fronte delle quali
più di 156.000 cittadini hanno inteso accogliere l’invito del Fisco a rimediare
a un errore o a una dimenticanza in tempi brevi e con sanzioni ridotte,
versando spontaneamente circa 250 milioni di euro
Voluntary disclosure
Le domande di adesione pervenute all’Agenzia sono state oltre 129 mila e
si sono concentrate in un breve lasso di tempo in quanto dal 1° gennaio
2015, data di entrata in vigore della legge 186 del 2014 fino al 30 settembre
sono pervenute circa 63.000 istanze, ma nei due mesi di proroga di ottobre
e novembre 2015 se ne sono aggiunte altre 66.000
Riscossione complessiva da
attività di controllo
14,85 miliardi di euro (di cui 7,7 miliardi derivanti dall’attività di accertamento
e di controllo formale, 6,9 miliardi di somme riscosse a seguito
dell’attività di controllo automatizzato delle dichiarazioni e 0,3 miliardi di
somme derivanti da versamenti spontanei)
Agenzia delle
dogane e dei
monopoli
Maggiori diritti accertati 2,23 miliardi di euro (di cui 1,36 da IVA intra e 0,33 da Verifiche accise)
Contraffazione 20,2 milioni di valore accertato
Guardia di
Finanza
Indagini e attività di
polizia giudiziaria svolte
19.858
Verifiche e controlli fiscali 85.373
Valori sequestrati (€) 1.130.329.172
Soggetti denunciati per
reati tributari
13.665
Ministero del
Lavoro
Azione ispettiva
142.618 verifiche ispettive che hanno accertato 78.298 lavoratori irregolari
di cui 41.570 risultati completamente “in nero”
INPS
Attività di vigilanza
numero ispezioni
39.543
Totale accertato contributivo (€) 1.105.539.356
Lavoratori in nero 16.644
Lavoratori irregolari 42.892
Accertato da Verifica Amministrativa 162.637.366
Risparmi in termini di mancati pagamenti
per prestazioni
85.600.000
INAIL Attività di vigilanza
Ispezionate 20.835 aziende, riscontrando 18.207 aziende irregolari, pari
all’87,39% del totale. Sul totale di 61.333 lavoratori irregolari, 6.562 sono
stati riscontrati “in nero” e sono stati accertati premi per complessivi
81.499.866 euro
16
2. L’ECONOMIA NON OSSERVATA: CARATTERISTICHE
STRUTTURALI ED EVOLUZIONE TEMPORALE 2011-2013
La definizione di Economia non osservata (NOE) nella Contabilità nazionale
Gli schemi di misurazione dell’economia su cui si basano i Conti nazionali prodotti dall’Istat
definiscono una specifica componente, l’Economia non osservata (o NOE, acronimo inglese di
Non-Observed Economy), che comprende l’insieme delle attività economiche che, per motivi
differenti, sfuggono all’osservazione statistica diretta. L’inclusione delle diverse componenti
della NOE nei Conti nazionali consente di rispettare il principio dell’esaustività nella
rappresentazione dei flussi economici (stabilito nei manuali internazionali SNA e SEC11 e
verificato dalle autorità statistiche europee), assicurando la comparabilità internazionale dei
dati sul prodotto interno lordo e il reddito nazionale lordo.
Le maggiori componenti della NOE sono rappresentate dal sommerso economico e
dall’economia illegale; il sommerso statistico e l’economia informale ne completano lo spettro.
Il sommerso economico include tutte quelle attività che sono volontariamente celate alle
autorità fiscali, previdenziali e statistiche. Esso è generato da dichiarazioni non corrette
riguardanti sia il fatturato e/o i costi delle unità produttive (in modo da generare una sottodichiarazione
del valore aggiunto), sia dall’utilizzo di input di lavoro (ovvero l’impiego di lavoro
irregolare). L’economia illegale è definita dall’insieme delle attività produttive aventi per
oggetto beni e servizi illegali, o che, pur riguardando beni e servizi legali, sono svolte senza
adeguata autorizzazione o titolo. Il sommerso statistico include tutte quelle attività che
sfuggono all’osservazione diretta per inefficienze informative (errori campionari e non
campionari, errori di copertura negli archivi, ecc.)12. Infine, l’economia informale include le
attività produttive svolte in contesti poco o per nulla organizzati, basati su rapporti di lavoro
non regolati da contratti formali, ma nell’ambito di relazioni personali o familiari.
I nuovi metodi di stima del sommerso economico introdotti nel 2014
L’Istat ha rivisto radicalmente i metodi di misurazione di tutte le componenti della NOE in
occasione della revisione dei Conti nazionali pubblicata nel settembre 2014, che ha corrisposto
all’introduzione, a livello europeo, della nuova versione del SEC (con il passaggio dal SEC 1995 al
SEC 2010). In particolare, la stima del sommerso economico nei Conti nazionali comprende le
componenti relative a:
1. sotto-dichiarazione del valore aggiunto;
2. componente del valore aggiunto riconducibile all’impiego di lavoro irregolare;
3. altre componenti del sommerso economico.
La sotto-dichiarazione del valore aggiunto è connessa al deliberato occultamento di una
parte del reddito da parte delle imprese attraverso dichiarazioni volutamente errate del
fatturato e/o dei costi alle autorità fiscali (con un analogo comportamento riscontrato nelle
rilevazioni statistiche ufficiali). In questo ambito, sono state definite nuove procedure di stima
11 L’applicazione del SEC 2010 è definita dal Regolamento (Ue) del Parlamento europeo e del Consiglio, n. 549/2013, relativo
al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell’Unione europea; l’SNA è il System of National Accounts delle Nazioni Unite, la
cui versione più recente è quella del 2008.
12 Con l’adozione, in occasione dell’ultima revisione dei Conti, di metodi di misurazione basati su nuove fonti informative
l’incidenza del sommerso statistico è ormai considerata marginale. Si veda http://www.istat.it/it/archivio/175791.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
17
che hanno consentito il superamento di alcuni limiti del metodo precedentemente utilizzato. In
particolare, sul piano delle fonti ha assunto un ruolo centrale il Frame-SBS, una base di dati di
tipo censuario sui conti economici delle imprese italiane attive che operano per il mercato,
risultato di una complessa procedura di integrazione di dati d’indagine e amministrativi. L’ampia
disponibilità di dati individuali ha consentito di sviluppare specifiche procedure di stima per
diverse tipologie di impresa, definendo modelli di misurazione adatti alle caratteristiche di
segmenti omogenei del sistema produttivo, ma anche consentendo di ampliare la popolazione
delle unità sottoposte alla procedura attualmente estesa a tutte le imprese attive operanti sul
mercato che occupano meno di 100 addetti e non rientrano in particolari condizioni di non
trattabilità ed esclusione.
Il valore aggiunto generato dall’impiego di lavoro irregolare rappresenta l’altra
componente rilevante del sommerso economico. La nuova procedura di misurazione si basa su
due fasi distinte: nella prima si determina l’input di lavoro irregolare, in termini di occupati,
posizioni lavorative, unità di lavoro equivalenti a tempo pieno ed ore effettivamente lavorate;
nella seconda si definisce il contributo al valore aggiunto generato da ciascuna posizione
lavorativa irregolare. La procedura è stata sviluppata in modo di assicurare l’additività della
stima tra la componente generata dal lavoro irregolare e la componente di rivalutazione
dell’utile dell’imprenditore regolare: in particolare, le due componenti sono state valutate
separatamente, individuando la parte di reddito che l’imprenditore occulta per remunerare il
lavoro irregolare impiegato nel processo produttivo.
La stima del sommerso economico viene completata con l’individuazione di altre
componenti specifiche valutate in maniera indiretta, come l’attività delle famiglie proprietarie
di immobili che li concedono in affitto (ad uso residenziale e non residenziale) senza un regolare
contratto di locazione. Per alcuni settori specifici (alberghi, ristoranti, servizi alla persona) nel
valore aggiunto del datore di lavoro è inclusa una stima delle mance al personale. Infine,
un’ulteriore integrazione alla stima del valore aggiunto emerge al momento della riconciliazione
fra le stime indipendenti degli aggregati dell’offerta e della domanda, che porta alla definizione
del livello del Pil. Tale integrazione include, in proporzione non identificabile, una quota di
economia sommersa che non può essere catturata attraverso le procedure di correzione sopra
descritte.
La quantificazione del sommerso economico incorporata nei Conti nazionali
Sulla base dei Conti nazionali pubblicati a marzo del 201613, il valore aggiunto generato dal
sommerso economico si avvicina, nel triennio 2011-2013 a 190 miliardi di euro (Tabella 2.1), con
un’incidenza crescente sul Pil, dall’11,4% del 2011 all’11,8% del 2013 (Tabella 2.2).
TABELLA 2.1: ECONOMIA SOMMERSA. ANNI 2011-2013, MILIONI DI EURO
Anni 2011 2012 2013
Economia sommersa 187.053 189.190 189.854
da Sotto-dichiarazione 93.517 99.080 99.399
da Lavoro irregolare 71.171 71.509 72.260
Altro 22.365 18.601 18.196
Totale valore aggiunto 1.470.334 1.448.021 1.443.985
Pil 1.637.463 1.613.265 1.604.478
13 Una precedente versione dei dati relativi alle componenti della NOE è stata pubblicata il 4 dicembre 2015 (si veda il Report:
Istat “L’Economia non osservata nei Conti nazionali: anni 2011-2013”), mentre quelli qui presentati differiscono dai primi in quanto
contengono la versione definitiva della stima relativa all’anno 2013, quantificata in occasione del rilascio dei Conti nazionali di
marzo 2016. La prossima diffusione è prevista per il 14 ottobre 2016, dopo la chiusura delle nuove stime semi-definitive dei Conti per
il 2014.
18
TABELLA 2.2: INCIDENZA DELLE COMPONENTI DELL’ECONOMIA SOMMERSA SUL VALORE AGGIUNTO E SUL
PIL. ANNI 2011-2013, VALORI PERCENTUALI
Anni 2011 2012 2013
Incidenza economia sommersa su
valore aggiunto
12,7 13,1 13,1
da Sotto-dichiarazione 6,4 6,8 6,9
da Lavoro irregolare 4,8 4,9 5,0
Altro 1,5 1,3 1,3
Incidenza economia sommersa su Pil 11,4 11,7 11,8
Le componenti più rilevanti dell’economia sommersa sono quelle legate alla correzione
della sotto-dichiarazione del valore aggiunto e all’impiego di lavoro irregolare. Nel 2013, esse
generano, rispettivamente, il 52,4% e il 38,1% del valore aggiunto complessivo attribuito
all’Economia sommersa. Meno rilevante, ancorché significativo (9,5%), è il contributo delle altre
componenti (mance, fitti “in nero” e integrazione domanda-offerta) (Figura 2.1).
FIGURA 2.1: COMPOSIZIONE DELL’ECONOMIA SOMMERSA. ANNO 2013, VALORI PERCENTUALI
Fra il 2011 e il 2013, la distribuzione dell’Economia sommersa per attività economica non ha
subito variazioni di rilievo (Figura 2.2). Nel 2013, la sua incidenza sul valore aggiunto
complessivo risulta particolarmente elevata nel settore delle Altre attività dei servizi (33,1%),
nel Commercio, trasporti, alloggio e ristorazione (25,7 %), nelle Costruzioni (23,7%) e nelle
Attività professionali, scientifiche, tecniche (19,8%). Meno rilevante è il peso nelle Attività
finanziarie e assicurative (3,5%), in cui il sommerso è generato solo dalle attività ausiliare
dell’intermediazione finanziaria e nel settore Amministrazione pubblica, difesa, istruzione,
sanità e assistenza sociale (4,4%), dove l’economia sommersa è presente solo nell’attività di
produzione per il mercato dell’istruzione, della sanità e dell’assistenza sociale. Infatti, le unità
classificate nel settore delle Amministrazioni pubbliche sono, per definizione, escluse dalla
popolazione dei potenziali sottodichiaranti, né per esse esiste input di lavoro irregolare.
52,4%
38,1%
9,5%
Sottodichiarazione
Lavoro irregolare
Altro
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
19
INCIDENZA DELL’ECONOMIA SOMMERSA SUL VALORE AGGIUNTO. ANNI 2011-2013, VALORI
PERCENTUALI
Al fine di proporre una disaggregazione settoriale che consenta di individuare le
caratteristiche dell’economia sommersa, si utilizza una diversa classificazione dei settori
produttivi, che tiene in considerazione le specificità funzionali delle attività piuttosto che le
tipologie di beni o servizi prodotti. La diffusione del sommerso economico, infatti, appare più
legata al tipo di mercato e di rapporto tra cliente e fornitore in cui si opera che al tipo di
processo produttivo.
Nella classificazione proposta, le attività economiche dell’industria sono distinte in
Produzione di beni di consumo, Produzione di beni di investimento e Produzione di beni
intermedi (che include il comparto energetico e della gestione dei rifiuti). Nel settore terziario,
le attività dei Servizi professionali sono analizzate separatamente dagli Altri servizi alle imprese.
Inoltre, dal settore dei Servizi generali forniti dalle Amministrazioni pubbliche
(regolamentazione, affari esteri, difesa, giustizia, ordine pubblico ecc.) è stato scorporato
quello dell’Istruzione, sanità e assistenza sociale, trattandosi di attività in cui, nel segmento di
mercato, è presente una significativa componente di sommerso.
Se nel 2013, come già evidenziato, l’incidenza sul valore aggiunto complessivo dei flussi
generati dall’economia sommersa è pari a circa il 13,1% (Tabella 2.5), i settori in cui tale
incidenza è più elevata sono gli Altri servizi alle persone (33,1%) e il Commercio, trasporti,
alloggio e ristorazione (25,7%), seguiti da quelli delle Costruzioni (23,7%) e dei Servizi
professionali (23,6%). Nel settore Istruzione, sanità e assistenza sociale, in cui convivono
produttori per il mercato e non market (Amministrazioni pubbliche e Istituzioni sociali private al
servizio delle famiglie), il valore aggiunto sommerso pesa per il 7,4%. Se si esclude la
componente non market, l’incidenza del sommerso sul valore aggiunto del settore risulta pari al
21,6%.
Dall’analisi dell’incidenza delle diverse componenti dell’economia sommersa all’interno del
valore aggiunto nel triennio 2011-2013 (Tabella 2.3, 2.4 e 2.5) si evince che nel settore primario
il sommerso è completamente imputabile all’utilizzo di occupazione non regolare. Il sistema
fiscale cui sono sottoposte le imprese agricole, infatti, è caratterizzato dalla presenza di regimi

forfettari, riduzioni dell’imponibile, applicazione di aliquote ridotte, che rendono difficilmente
configurabile la presenza di una dichiarazione mendace del reddito di impresa.
Il peso della sotto-dichiarazione del valore aggiunto sul complesso dei flussi sommersi
generati in ciascun settore risulta particolarmente significativo nei Servizi professionali, nelle
Costruzioni e nel Commercio, trasporti, alloggio e ristorazione (rispettivamente il 17,6%, il 14,4%
e il 13,8% nel 2013). L’incidenza di tale componente è più marcata nelle attività economiche
connesse alla Produzione di beni alimentari e di consumo (8,6%) che non in quelle di Produzione
di beni di investimento (2,9%). Infine, il peso risulta minimo (lo 0,5%) nella Produzione di beni
intermedi, energia e rifiuti.
Il valore aggiunto prodotto dalla componente di lavoro irregolare è più rilevante nel settore
degli Altri servizi alle persone (con un peso del 22,0% nel 2013), dove essa è fondamentalmente
connessa al lavoro domestico, e nell’Agricoltura, silvicoltura e pesca (il 15,1%). Il contributo del
lavoro irregolare è invece decisamente contenuto nei settori della manifattura (tra l’1,5 e il
3,2% nei tre comparti) e in quello degli Altri servizi alle imprese (il 2,0%).

La stima della sotto-dichiarazione del valore aggiunto
La stima della sotto-dichiarazione del valore aggiunto operata dalle imprese attive
nell’industria e nei servizi è stata radicalmente rinnovata grazie all’introduzione di
un’articolazione molto fine delle procedure di individuazione e correzione, basata sulle
caratteristiche economico-strutturali delle imprese sottoposte ad analisi. Le imprese, a
eccezione di quelle rientranti in particolari condizioni di non trattabilità ed esclusione, sono
state segmentate in quattro sotto-popolazioni, sulla base di criteri di omogeneità dal punto di
vista delle caratteristiche economiche e del regime contabile e fiscale: Unità di dimensione
minima, Unità micro, Unità organizzate e Unità appartenenti a gruppi domestici di imprese.
La distribuzione per singola sotto-popolazione della correzione del valore aggiunto evidenzia
che circa la metà (il 51,6%) della rivalutazione stimata per l’insieme dell’economia ha riguardato
il gruppo delle Unità micro, mentre circa il 25% è attribuibile alle Unità di dimensione minima,
circa il 20% alle Unità organizzate e solo il 3,6% proviene dalla rivalutazione effettuata sulle
Unità appartenenti a gruppi domestici di imprese.
FIGURA 2.3: RIVALUTAZIONE DEL VALORE AGGIUNTO PER GRUPPI. ANNO 2013, VALORI PERCENTUALI
Il ricorso al lavoro non regolare
Il ricorso al lavoro non regolare da parte di imprese e famiglie è un fenomeno che
caratterizza il mercato del lavoro italiano in modo strutturale. Nel 2013 le unità di lavoro (ULA)
24,9%
51,6%
19,9%
3,6%
Gruppo 1: Unità di dimensione minima
Gruppo 2: Unità micro
Gruppo 3: Unità organizzate
Gruppo 4: Unità appartenenti a gruppi di
imprese domestici
22
in condizione di non regolarità sono stimate in 3 milioni e 492 mila, di cui 2 milioni e 441 mila
unità dipendenti (Tabella 2.6). Il tasso di irregolarità, utilizzato quale indicatore di diffusione
del fenomeno e calcolato come incidenza delle unità di lavoro non regolari sul totale, ha
raggiunto nel 2013 il 15%.
La dimensione e la dinamica del lavoro non regolare sono legate, oltre che alla congiuntura
economica, anche a interventi normativi relativi al mercato del lavoro e alla regolamentazione
dell’attività degli stranieri non residenti. Negli ultimi anni, a causa della crisi economica, la
contrazione complessiva dell’occupazione ha riguardato in misura molto più accentuata la
componente regolare rispetto a quella non regolare. Quest’ultima è leggermente aumentata nel
2012 per poi diminuire nel 2013. Tra il 2011 e il 2013 il ricorso all’utilizzo di lavoro non regolare
da parte del sistema produttivo si è ridotto dello 0,6% e il livello assoluto dell’input di lavoro
non regolare è tornato ai livelli minimi raggiunti nel 2002-2003, quando si era registrato l’effetto
dell’intervento normativo di regolarizzazione di lavoratori stranieri clandestini.
TABELLA 2.6: UNITÀ DI LAVORO REGOLARI E NON REGOLARI PER POSIZIONE NELLA PROFESSIONE. ANNI 2011-
2013, IN MIGLIAIA
Anni Regolari Non regolari Totale Tasso di regolarità Tasso di irregolarità
Totale
2011 20.649 3.513 24.162 85,5 14,5
2012 20.290 3.541 23.830 85,1 14,9
2013 19.758 3.492 23.250 85,0 15,0
Dipendenti
2011 14.169 2.467 16.636 85,2 14,8
2012 13.876 2.478 16.354 84,8 15,2
2013 13.556 2.441 15.997 84,8 15,3
Indipendenti
2011 6.480 1.046 7.526 86,1 13,9
2012 6.414 1.062 7.477 85,8 14,2
2013 6.202 1.051 7.253 85,5 14,5
La componente regolare dell’input di lavoro ha segnato, nel medesimo periodo, una caduta
particolarmente marcata, scendendo nel 2013 ai livelli del biennio 2000-2001: le ULA regolari
sono passate da 20,649 milioni del 2011 a 19,758 milioni del 2013, con una perdita complessiva
del 4,3%. Per effetto della dinamica decisamente più negativa dell’occupazione regolare, il tasso
di irregolarità è aumentato: l’incidenza delle unità di lavoro non regolari rispetto all’ammontare
complessivo di unità di lavoro utilizzate dal sistema economico è passato dal 14,5% del 2011 al
14,9% del 2012 e al 15% nel 2013.
Nel dettaglio per posizione professionale, le unità dipendenti non regolari sono diminuite
dell’1,1% tra il 2011 a il 2013, a fronte di una riduzione del 4,3% (613mila unità di lavoro) per
quelle regolari; l’incidenza del lavoro non regolare tra i dipendenti è aumentata dal 14,8% del
2011 al 15,3% nel 2013. Per la componente indipendente non regolare, invece, si è registrato nel
biennio un lieve aumento (+0,4%). Questa crescita, congiuntamente alla forte diminuzione di
unità di lavoro indipendente regolari (anche in questo caso il -4,3% ), ha comportato un
incremento significativo dell’incidenza del lavoro non regolare, dal 13,9% al 14,5%.
Considerando l’evoluzione a livello settoriale (Tabella 2.7), la crescita dei tassi di
irregolarità risulta generalizzata: la diminuzione dell’occupazione regolare si accompagna a un
contestuale incremento della componente irregolare in alcuni comparti e a una riduzione
relativamente contenuta in molti altri. L’unico settore che sperimenta nel biennio un calo del
tasso di irregolarità è quello degli Altri servizi alla persona.
L’incremento più consistente dell’incidenza del lavoro irregolare si osserva nel settore delle
costruzioni, con un aumento dal 13,5% nel 2011 al 15,4% nel 2013; la crescita risulta
particolarmente marcata tra i dipendenti, per i quali il tasso di irregolarità sale al 18,0%. Anche
nell’agricoltura la diffusione del lavoro irregolare aumenta nel 2012 per poi segnare un lieve
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
23
ridimensionamento l’anno successivo. Nel complesso, il tasso di irregolarità risulta in questo
comparto pari al 17,6% nel 2013, superiore di quasi un punto percentuale rispetto al 2011, con
un incremento maggiore tra i dipendenti.
Nell’industria in senso stretto, caratterizzata da una diffusione del lavoro irregolare
relativamente contenuta, emerge nel biennio un lieve aumento dell’incidenza (dal 7,6% al 7,8%).
All’interno di questo settore, i comparti della Produzione di beni alimentari e di consumo
presentano il tasso di irregolarità più elevato ma stabile tra il 2011 e il 2013 (9,4%), mentre un
incremento significativo (dal 5,6% al 6,4%) si osserva per il raggruppamento della Produzione di
beni intermedi, energia e rifiuti.
Nell’insieme dei servizi il tasso di irregolarità è cresciuto nel biennio di 3 decimi di punto,
salendo al 16,4%, con un incremento meno ampio nella componente dei dipendenti che in quella
degli indipendenti. Il settore dei servizi presenta situazioni di diffusione del lavoro irregolare
molto diversificate, comprendendo al suo interno le attività della Pubblica amministrazione che
impiega solo lavoro regolare e le attività dei servizi privati alle imprese e alle famiglie.
L’incidenza è relativamente contenuta nei servizi professionali (8,6% nel 2013), negli altri servizi
alle imprese (9,2%) e nel comparto di istruzione, sanità e assistenza sociale. In generale il tasso
di irregolarità è cresciuto rispetto al 2011 ma l’aumento è risultato più ampio (0,9 punti
percentuali) per istruzione, sanità e assistenza, a causa soprattutto del forte innalzamento
registrato nella componente di lavoro indipendente, che ha raggiunto un’incidenza di lavoro non
regolare pari al 19,6%.

Il grande comparto del commercio, trasporto, alberghi e pubblici esercizi è caratterizzato
da un tasso di irregolarità elevato (15,7% nel 2013), aumentato di 0,6 punti percentuali rispetto
al 2011; l’incremento ha riguardato in misura quasi analoga il lavoro dipendente e indipendente
(rispettivamente il 14,5 e il 17,4% nel 2013). In questi settori vi è un utilizzo consistente di
prestazioni, spesso marginali e occasionali, svolte in modo non regolare come attività secondarie
da personale alle dipendenze e da lavoratori indipendenti (prevalentemente familiari
coadiuvanti).
Il settore dei servizi che presenta il tasso di irregolarità più elevato (45,0% nel 2013) resta
quello degli Altri servizi alla persona, nonostante il calo sensibile di 2,6 punti percentuali
registrato nel biennio. Tale dinamica deriva in buona misura dall’effetto della regolarizzazione
24
delle posizioni lavorative irregolari di stranieri clandestini, che ha riguardato principalmente i
dipendenti nei servizi domestici alle famiglie. Il tasso di irregolarità del lavoro dipendente è
diminuito dal 51,7% del 2011 al 48,7% nel 2013.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
25
3. AMPIEZZA E DIFFUSIONE DELL’EVASIONE FISCALE E
CONTRIBUTIVA
A) UN QUADRO DI SINTESI DELLE IMPOSTE E DEI CONTRIBUTI ANALIZZATI
Le stime del sommerso economico, come componente dell’Economia non osservata,
illustrata nel Capitolo 3, non consentono di quantificare direttamente il gap del gettito
derivante dal non completo adempimento degli obblighi fiscali. Per questo fine è necessario
effettuare delle ulteriori elaborazioni che conducono alla stima del tax gap definito come la
differenza tra le imposte che vengono effettivamente incassate dalle Amministrazioni fiscali e
quelle che si incasserebbero in un regime di perfetto adempimento spontaneo alla legislazione
esistente.
La letteratura economica distingue anche tra tax gap al netto dei mancati versamenti
(assessment gap), ovvero la differenza tra quanto il contribuente avrebbe teoricamente dovuto
versare e quanto ha effettivamente dichiarato, e tax gap dovuto a omessi versamenti (collection
gap), ovvero la differenza tra quanto dichiarato e quanto effettivamente versato.
Conseguentemente e in linea con quanto previsto nel Decreto legislativo n. 160/2015, si
distinguono, ove possibile, le seguenti componenti: i) il mancato gettito derivante da errori dei
contribuenti; ii) gli omessi versamenti rispetto a quanto risulta in base alle dichiarazioni; iii) le
mancate entrate fiscali e contributive ascrivibili al divario tra le imposte e i contributi
effettivamente versati e le imposte e i contributi che si sarebbero dovuti versare in un regime di
perfetto adempimento.
L’individuazione delle tre componenti del gap rappresenta un aspetto centrale nella
definizione delle misure di policy. A seconda del tipo di fenomeno, infatti, occorre impiegare
differenti leve per ridurne l’entità: l’attività di prevenzione e contrasto per l’evasione
intenzionale, la semplificazione e l’offerta di servizi innovativi (come ad esempio le
dichiarazioni precompilate) per intercettare gli errori nella compilazione delle dichiarazioni ed
interventi economici ad ampio spettro per fronteggiare le crisi di liquidità.
A livello internazionale, esistono metodologie che consentono di costruire stime complessive
del tax gap (si veda la Tabella 3.A.1) come somma dei gap riferibili ai singoli tributi; ciò
consente di indagare i differenti meccanismi evasivi collegati a ciascun tributo, nonché le
caratteristiche dei soggetti passivi impegnati nel versamento dell’imposta. In questa sede, per la
stima del tax gap di tutte le imposte è stata utilizzata una metodologia di tipo top down, ossia
basata sul confronto tra i dati della Contabilità nazionale (che includono la stima dell’Economia
non osservata) e quelli derivanti da fonti amministrative. In particolare, la quantificazione del
tax gap in base all’approccio top down è calcolata considerando la differenza tra il gettito
ottenuto applicando la tassazione prevista dalla legislazione vigente alla base imponibile teorica
e alla base imponibile dichiarata. Accanto alla stima top down, per la quantificazione del tax
gap dell’IRPEF viene utilizzata anche una metodologia c.d. bottom up, cioè basata su dati di
fonte amministrativa, per l’individuazione dell’aliquota applicabile in assenza di evasione.14
La Tabella 3.A.1 sintetizza le metodologie utilizzate in Italia ed in alcuni Paesi esteri per la
stima del tax gap delle imposte sul reddito delle persone fisiche, delle imposte sul reddito delle
14 Per stima bottom-up si intende una quantificazione ottenuta partendo dai dati micro (tipicamente quelli basati sugli
accertamenti, solitamente casuali) e proiettandoli a livello macro. Per stima top-down si intende, invece, quella basata
primariamente sul confronto tra basi dati (tipicamente quelle fiscali con quelle di Contabilità nazionale) e poi eventualmente
disaggregata per zone, settori, ecc.
26
società, delle imposte sul valore aggiunto e delle imposte immobiliari. Emerge innanzitutto che
esistono stime del tax gap dell’IVA basate sulla metodologia top down in tutti i Paesi considerati
(eccetto gli Stati Uniti dove non esiste l’imposta sul valore aggiunto). Per la stima del tax gap
delle imposte dirette nel Regno Unito e negli Stati Uniti si utilizza esclusivamente un approccio
di tipo bottom up; in Italia è invece possibile stimare il tax gap delle imposte dirette utilizzando
anche un approccio di tipo top down utilizzando come base informativa le dichiarazioni IRAP.
La Tabella 3.A.2 riporta, per le principali imposte del sistema fiscale italiano, il gettito in
milioni di euro per l’anno di imposta 2015, il peso sul totale delle entrate e la metodologia di
stima del tax gap (ovviamente solo nel caso in cui per quell’imposta sia stata effettuata una
stima ufficiale del relativo tax gap). In particolare, una stima ufficiale del tax gap è stata
elaborata per cinque imposte: l’IVA, l’IRES e l’IRPEF, per quanto riguarda le imposte di
competenza del Governo centrale, l’IRAP e l’IMU, per quanto riguarda le imposte delle Regioni e
degli Enti locali. Complessivamente il gettito di queste imposte rappresenta il 70 per cento circa
del gettito totale15.
TABELLA 3.A.1: METODOLOGIA DI STIMA DEL TAX GAP
Tipo di imposta Regno
Unito
Stati Uniti Francia Germania Italia Spagna
Imposte sul reddito delle persone fisiche Bottom-up Bottom-up N.D. N.D.
Top-down/Bottom
up
N.D.
Imposte sul reddito delle società Bottom-up Bottom-up N.D. Bottom-up
Top-down/Bottom
up
N.D.
IVA Top-down N.D. Top-Down Top-down1, 2 Top-down N.D.
Imposte immobiliari Bottom-up Bottom-up N.D. N.D. Top-down N.D.
1 Il Governo tedesco non prepara stime ufficiali. La stima del VAT gap è preparata dall’ente IFO institute.
Fonti: HRMC “Measuring tax gaps 2015 edition Tax gap estimates for 2013-14”, FISCALIS tax gap Project Group, “THE CONCEPT OF TAX GAPSReport
on VAT Gap Estimations” e IRS “tax gap Estimates for Tax Years 2008–2010”
2 La Commissione europea pubblica annualmente un report sul VAT gap per tutti I paesi europei, basato sulla metodologia top-down (cfr.
https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2016-09_vat-gap-report_final.pdf).
15 Si noti che tra le imposte qui non considerate ve ne sono alcune che, ragionevolmente, contribuiscono in misura minima o
nulla all’evasione, come le imposte sostitutive sui redditi finanziari ovvero quelle sui tabacchi. Per ciò che concerne l’IRPEF,va
segnalato che il tax gap stimato riguarda solo il reddito da lavoro autonomo e delle ditte individuali e quello derivante dal lavoro
dipendente irregolare.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
27
TABELLA 3.A.2: ENTRATE TRIBUTARIE E TAX GAP
Imposte
Gettito 2015
(milioni di
euro)
Peso sul totale
delle Entrate
TAX
GAP
Metodologia di
stima
Fonte
IRPEF1 176.175 32,60% √
Top down
e Bottom Up2
(Dati accertamenti)
Agenzia entrate
Dipartimento delle
finanze
IRES1 33.574 6,21% √
Top down
e Bottom Up2
(Dati accertamenti)
Agenzia entrate
Sost. Redditi, rit. su interessi e altri redditi di capit. 11.114 2,06% X
Sost. sui redditi da capitale e sulle plusvalenze 4.203 0,78% X
Cedolare secca 2.012 0,37% X
IIMU immobili ad uso produttivo 3.831 0,71% √ Top down
Dipartimento delle
finanze
Imp. sulle riserve mat. rami vita ass. 2.325 0,43% X
Registro 4.223 0,78% X
IVA3 119.321 22,08% √ Top down Agenzia entrate
Bollo 7.143 1,32% X
Assicurazioni 3.070 0,57% X
Ipotecaria 1.492 0,28% X
Canoni di abbonamento radio e TV 1.681 0,31% X
Imp. di fabbricazione sugli oli minerali 25.403 4,70% X
Imp. energia elettrica e addiz. 2.442 0,45% X
Imp. di consumo sul gas metano 2.866 0,53% X
Tabacchi (imp. sul consumo) 10.756 1,99% X
Provento del lotto 7.077 1,31% X
Apparecchi e congegni di gioco 4.121 0,76% X
Altre Imposte 13.518 2,50% X
Totale Imposte Governo Centrale (A) 436.347 80,73%
Comuni
IMU4 15.486 2,87% √ Top down
Dipartimento delle
finanze
TASI 4.750 0,88% X
Addizionale comunale IRPEF 4.384 0,81% X
Province
IPT 1.536 0,28% X
RC auto 2.113 0,39% X
Regioni
IRAP netta complessiva5 28.121 5,20% √ Top down Agenzia entrate
Tasse auto a carico delle famiglie 4.218 0,78% X
Addizionale regionale IRPEF 11.332 2,10% X
Altre Imposte Locali 32.200 5,96% X
Totale Imposte Enti locali (B) 104.140 19,27%
Totale Imposte (A + B) 540.487 100,00%
Note:
1 In particolare, l’Agenzia delle entrate stima il tax gap per lavoratori autonomi e imprese, mentre il Dipartimento delle finanze stima il tax gap per i lavoratori dipendenti
irregolari.
2 Non riportate in questa Relazione.
3 Metodologia differente da quella utilizzata dalla Commissione europea (cfr. nota 2 della Tabella 3.A.1) sulla variazione dello stock di crediti.
4 Valutazione ad aliquota di base (escluse le abitazioni principali “di lusso”, i terreni, le aree fabbricabili e i fabbricati rurali strumentali).
5 IRAP privata
Fonte: Elaborazione su dati del Bollettino delle entrate, Dipartimento delle finanze (MEF).
Per i motivi esposti nel Capitolo 1, questa Relazione deve intendersi come un punto di
partenza verso una stima completa e pienamente soddisfacente del gap riguardante le tipologie
di imposte che concorrono al fabbisogno pubblico e la loro disaggregazione settoriale e
28
territoriale. Per quest’ultimo aspetto sono stati avviati degli specifici approfondimenti volti a
determinare, in prima istanza, l’incidenza del gap per quanto riguarda le addizionali locali delle
imposte erariali.
B) LA STIMA DEL “TAX GAP” PER L’IMPOSTA SUL VALORE AGGIUNTO (IVA)
Il gap IVA16 è stimato mediante un metodo di tipo top down, confrontando le grandezze IVA
potenziali con quelle dichiarate al fisco. Le prime sono ricavate rendendo coerenti i dati di
Contabilità nazionale con la normativa tributaria, le seconde impiegano i dati provenienti dalle
dichiarazioni fiscali e dai flussi di finanza pubblica. Le informazioni su cui si fondano le
elaborazioni possono essere provvisorie o parziali rispetto alle ultime due annualità pubblicate.
La stima dell’IVA potenziale si ottiene utilizzando i dati relativi a consumi e investimenti
(sia pubblici sia privati), depurandoli da tutte le transazioni che non rimangono incise dal tributo
(connesse in gran parte ai fenomeni derivanti da erosione), così da ottenere una base imponibile
potenziale. Applicando a quest’ultima le corrispondenti aliquote di legge si calcola il gettito
potenziale. Tale gettito è messo a confronto con l’adempimento spontaneo dei contribuenti agli
obblighi fiscali, ricostruito a partire dalle informazioni sul gettito IVA di competenza, ossia
dall’imposta effettivamente generata dal sistema economico a seguito delle transazioni gravate
dal tributo nel periodo di riferimento. Il gettito di competenza economica è ottenuto a partire
dai flussi coinvolti nella gestione di cassa del tributo, evidenziati della Tabella 3.B.1. Nella
prima colonna è indicata l’IVA lorda da adempimento spontaneo17 che rappresenta l’imposta
dovuta versata all’Erario a seguito delle transazioni effettuate sul mercato nazionale e quelle
derivanti dalle importazioni.
3.B.1 FLUSSI CHE CONCORRONO ALLA FORMAZIONE DEL GETTITO IVA DI COMPETENZA.
ANNI 2010-2014 (MILIONI DI EURO).
Anni IVA lorda
IVA
competenza
economica
Stock crediti
Variazione
stock
crediti
IVA
effettiva
Competenza
(IVAEC)
(1) (2) (3) (4) (5)
2010 115.506 95.184 38.884 906 94.278
20111 117.460 95.837 39.782 898 94.939
2012 115.234 92.981 38.083 -1.699 94.680
20132 112.273 90.533 35.571 -2.512 93.045
2014 114.778 93.612 34.237 -1.334 94.946
Fonte: elaborazioni Agenzia delle entrate.
1 L’aliquota standard passa dal 20% al 21% (17 settembre 2011).
2 L’aliquota standard passa dal 21% al 22% (1 Ottobre 2013).
Il gettito IVA è al lordo delle rettifiche indotte dai rimborsi e dalle compensazioni. Tenendo
conto di queste correzioni e dell’aggiustamento dovuto allo slittamento tra momento giuridico e
quello economico dell’imposta, si giunge all’IVA di competenza economica (colonna 2)18. Con il
termine stock di crediti (colonna 3) si definisce l’ammontare di crediti da utilizzare nell’anno di
imposta successivo a quello della dichiarazione, indicato dai contribuenti nell’apposita riga del
quadro IVA. La variazione dello stock, quindi, misura il credito IVA, non portato in detrazione
16 Per la descrizione della metodologia si rimanda alle note metodologiche. Per approfondimenti si veda D’Agosto et al. (2013,
2014, 2016).
17 Pertanto l’ammontare in oggetto esclude gli introiti derivanti da attività di accertamento e controllo e non comprende,
inoltre, le somme versate per condoni e sanatorie.
18 La procedura è quella definita in sede comunitaria in accordo con il regolamento SEC95 e successive modificazioni.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
29
nelle liquidazioni periodiche, né richiesto in rimborso e compensazione. Per avere una
rappresentazione dell’IVA effettiva di competenza (IVAEC) (colonna 5), coerente con i criteri di
contabilizzazione dei Conti nazionali (utilizzati nel metodo top down), è necessario sottrarre
all’IVA di competenza economica (colonna 2) la variazione dello stock (colonna 4).
Dai flussi IVA, applicando una opportuna aliquota desunta dalle dichiarazioni fiscali, si
ottiene la base imponibile dichiarata dai contribuenti (BID), mentre la base potenziale (BIT) si
calcola, come già ricordato, utilizzando i dati di Contabilità nazionale, che includono al loro
interno l’economia sommersa19. Sottraendo alla base potenziale (BIT) quella dichiarata (BID) si
ottiene una misura della base imponibile sottratta agli obblighi di legge (gap di base IVA).
Per avere una misura più accurata dell’impatto che il gap ha sui flussi di finanza pubblica,
lo stesso può essere misurato in termini di imposta. Applicando alla BIT le aliquote di legge è
possibile calcolare l’imposta potenziale che sarebbe generata dal sistema in assenza di evasione
(IVAT). Sottraendo a quest’ultima l’IVAEC è agevole quantificare l’ammanco per le casse dello
Stato, cioè l’IVA non versata (IVANV), ovvero il vero e proprio gap IVA. Rapportando IVANV ad
IVAT si ottiene un indicatore di compliance relativo all’imposta.
La Tabella 3.B.2 riporta le stime delle diverse misure di compliance calcolate per gli anni
2010-201420. Il gap in valore (riga 1) oscilla in un intervallo tra i 37,4 miliardi (2010) e 40,5
miliardi (2012). Nel 2014, l’ammontare del gap IVA è di circa 40,2 miliardi, in lieve crescita
rispetto all’anno precedente.
TABELLA 3.B.2. GAP IVA (IPOTESI SENZA CONSENSO, IN MLN DI EURO) E RAPPORTI RISPETTO AL POTENZIALE
(PROPENSIONE IN %) E AL PIL. ANNI 2010-2014.
Aggregato Tipologia 2010 2011 2012 2013 2014
1
Gap IVA
in mln di euro
(IVANV)
Non dichiarato 30.487 32.253 31.992 31.052 31.768
Dichiarato e non versato 1 6.92 7.805 8.459 8.21 8.4
Totale non versato 37.407 40.058 40.451 39.263 40.168
2
Gap IVA
in % dell’imposta potenziale
(IVANV/IVAT)
Non dichiarato 23,2% 23,9% 23,7% 23,5% 23,5%
Dichiarato e non versato 1 5,3% 5,8% 6,3% 6,2% 6,2%
Totale non versato 28,4% 29,7% 29,9% 29,7% 29,7%
3
Gap IVA
in % del PIL
(IVANV/PIL)
Non dichiarato 1,9% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0%
Dichiarato e non versato 1 0,4% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5%
Totale non versato 2,3% 2,4% 2,5% 2,5% 2,5%
Fonte: elaborazioni Agenzia delle entrate.
1 dati desunti dai controlli automatici ai sensi dell’ art. 54 bis del D.P.R. 633/72.
L’indicatore di compliance che misura la propensione a non versare l’imposta (riga 2 Tabella
3.B.2) oscilla tra il 28,4% (2010) e il 29,9% (2012). Nel 2014, il rapporto tra gap e imposta
potenziale è circa il 29,7%. Rispetto all’imposta potenziale, quindi, il gap complessivo dell’IVA
cresce a partire dal 2011 e rimane poi sostanzialmente costante nel triennio successivo21.
Tuttavia, mediante l’impiego di informazioni amministrative è possibile disaggregare la
parte di gap ascrivibile alla componente di intenzionale non dichiarazione e quella riconducibile,
almeno in parte, ad errori nell’interpretazione delle norme o a carenze di liquidità (contribuenti
che dichiarano di dover pagare l’imposta ma non effettuano il versamento). Quest’ultima è
derivata dagli esiti dei controlli automatici effettuati, ai sensi dell’articolo 54 bis del D.P.R.
19 Esistono due stime della base potenziale, a seconda dell’ipotesi che si formula sulle modalità di realizzazione dell’evasione
IVA: con consenso, tra venditore ed acquirente, e senza consenso, ovvero il venditore fattura regolarmente all’acquirente e poi non
versa l’IVA. Per motivi di confrontabilità con analoghe stime effettuate in ambito europeo, nel testo sono presentati unicamente i
risultati relativi all’ipotesi senza consenso. Si veda: Fiscalis tax gap Project Group (2016).
20 Le stime sono calcolate impiegando le serie di Contabilità nazionale rilasciate a seguito dell’introduzione del Sec 2010.
21Per la valutazione dei risultati riferiti al 2014 per l’IVA e le altre imposte si ricorda quanto già sottolineato rispetto all’atteso
effetto di aumento dei tax gap per tale anno derivante dalla revisione al rialzo dei dati del PIL recentemente comunicata dall’Istat e
non incorporata in queste elaborazioni.
30
633/72, dall’Agenzia delle entrate su tutte le dichiarazioni presentate. Attualmente, i dati
disponibili in versione pressoché definitiva riguardano gli anni 2010-2012, mentre quelli riferiti al
2013 e al 2014 sono stimati in ragione della dinamica del gap complessivo. Il valore di questi
mancati versamenti è pari a 6,9 miliardi nel 2010 e cresce progressivamente nei due anni
successivi, raggiungendo gli 8,5 miliardi nel 2012. La loro quota sul gap complessivo oscilla tra il
18,5% del 2010 e il 20,9% del 2012.
Ne segue che l’attitudine dei contribuenti ad omettere la dichiarazione di IVA dovuta
aumenta tra il 2010 e il 2011, fino a raggiungere il 23,9%. Tale andamento, che si riscontrerà
anche per le altre principali imposte, potrebbe essere stato influenzato dall’acuirsi della crisi
finanziaria, concentrata nell’ultima parte dell’anno, che ha generato un clima di particolare
incertezza tra i contribuenti. Un ulteriore fattore che ha contribuito a deprimere la compliance
è anche quello legato all’incremento dell’aliquota ordinaria, che è stato disposto a partire dal
settembre dello stesso anno. Il gap poi decresce nei tre anni successivi, attestandosi al 23,5% nel
2014. Invece, la componente derivante dal mancato versamento dell’imposta dichiarata
aumenta ulteriormente nel 2012 e rimane sostanzialmente costante nel biennio 2013-2014,
facendo quindi segnare un aumento di quasi un punto percentuale in 5 anni (dal 5,3% del 2010 al
6,2% del 2014).
Per valutare quanta parte dell’ammontare dei beni e servizi prodotti nell’economia in
ciascun anno rappresenta il mancato gettito IVA, il gap IVA viene espresso in termini di Pil (riga 3
Tabella 3.B.2): il rapporto è pari a 2,3% nel 2010 e cresce fino al 2,5% nel 2012, per poi restare
costante.
C) LA STIMA DEL “TAX GAP” PER L’IMPOSTA REGIONALE ATTIVITÀ
PRODUTTIVE (IRAP)
L’IRAP riveste un’importanza notevole nell’identificazione del tax gap poiché la sua base
imponibile, da un punto di vista definitorio, è molto simile al valore aggiunto calcolato dall’Istat
nella misurazione dell’insieme dei redditi che concorrono, ogni anno, alla formazione del Pil del
Paese. La base imponibile IRAP comprende le basi imponibili che derivano dall’attività di
produzione di beni e servizi di mercato. Tale caratteristica, associata alla vastità delle platea
dei contribuenti interessati dal tributo (circa 4,2 milioni di contribuenti), fa sì che la base
imponibile IRAP sia importante non solo per quanto riguarda l’evasione del tributo stesso, ma
anche perché rappresenta un indicatore macro del valore aggiunto occultato al fisco.
La metodologia di calcolo del gap è di tipo top-down e si basa sul confronto tra i dati fiscali
ed il valore aggiunto al costo dei fattori (VACF), misurato dalla Contabilità nazionale, che
incorpora al suo interno una stima dell’Economia non osservata (si veda il Capitolo 3). Sul VACF
si operano delle trasformazioni per renderlo omogeneo con il dato fiscale22. Il risultato che si
ottiene è denominato produzione lorda potenziale (PLP). La PLP è data dal saldo tra componenti
positive e quelle negative da cui si deriva la base imponibile IRAP e rappresenta la base
imponibile “teorica” esauriente, ovvero comprensiva delle somme occultate al fisco.
Se si prescinde dalla componente relativa all’Economia non osservata, da un punto di vista
definitorio la PLP si differenzia dalla Produzione Netta IRAP, perché, da un lato, la PLP è al lordo
degli ammortamenti, come definiti dalla Contabilità nazionale, mentre, dall’altro lato, la
Produzione netta IRAP è al netto degli ammortamenti, come definiti dalla normativa fiscale23.
Per sterilizzare questa differenza, si definisce come produzione lorda IRAP dichiarata (PL) la
22 Le correzioni interessano sia la platea dei contribuenti sia la definizione degli aggregati fiscali. In entrambi i casi si
escludono quelle componenti che concorrono alla determinazione del valore aggiunto ma non hanno rilevanza ai fini del tributo
considerato. Tali interventi sono descritti sinteticamente nella nota metodologica. La PLP negli anni si attesta intorno a valori pari al
75% del VACF.
23 Ovvero include gli ammortamenti dal calcolo delle componenti negative del reddito.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
31
somma della Produzione Netta IRAP con l’ammontare degli ammortamenti riportati in
dichiarazione.
Per rendere ancora più coerente il confronto, analogamente a quanto accade per la PL, la
PLP esclude le imposte (sulla produzione e sui prodotti) e include i contributi (alla produzione e
ai prodotti). Grazie al lavoro di armonizzazione delle due grandezze dal punto di vista delle
definizioni e delle classificazioni adottate, la differenza risulta attribuibile unicamente alla
produzione lorda IRAP non dichiarata (PLND), in termini formali:
PLP-PL=PLND
Il passaggio dalla PLND al tax gap avviene attraverso due passi successivi:
1. calcolo di un’aliquota implicita media ponderata per Regione (i) e per settore di attività
economica (j)24:
 
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2. stima dell’imposta potenziale (IRAPp):
IRAPpij= aqij *PLP
La differenza tra imposta potenziale e imposta dichiarata fornisce una misura del gap IRAP
dovuto a mancata dichiarazione (IRAPnd)
IRAPndij =IRAPpij-IRAPdij
In analogia all’IVA, il gap IRAP complessivo si ottiene aggiungendo alla parte non dichiarata
quella risultante dagli omessi versamenti (IRAPov) ricostruita attraverso l’archivio dei controlli
automatizzati delle dichiarazioni (36 bis D.P.R. n. 600/73). Il gap IRAP è quindi pari a:
IRAPNVij= IRAPNDij + IRAPovij
In analogia all’esposizione dei risultati relativi all’IVA, il gap IRAP va valutato in termini
relativi all’imposta teorica. Tuttavia, nel caso dell’IRAP è necessario tenere conto della
struttura dei contribuenti assoggettati al tributo, così come appare alle risultanze
dell’Amministrazione fiscale. Con riferimento alla PL si riporta, nella Figura 3.C.1, la
distribuzione del gettito di imposta disaggregato per forma giuridica del soggetto dichiarante. Se
si considera la media degli anni 2011-2014, si osserva che il 19% del gettito proviene dalle
persone fisiche e dalle società di persone, il 67% dalle società di capitali e il 14% dagli Enti non
commerciali e dalle Pubbliche amministrazioni. Per queste ultime si ipotizza che il tax gap sia
nullo e, pertanto, PL=PLP. Anche per il settore delle banche e delle assicurazioni si formula la
stessa ipotesi, ponendo PL=PLP. Nel proseguio, per valutare l’intensità del gap Irap, lo stesso è
rapportato all’imposta potenziale complessiva, comprensiva sia della parte delle Pubbliche
amministrazioni che della parte del settore finanziario, in quanto fornisce una misura della
propensione all’evasione del totale dei soggetti incisi dal tributo.
24 In base alle modalità di costruzione di PL le variazioni dell’aliquota implicita media possono essere riconducibili, oltre che
alla variazione nelle aliquote di legge, anche ai provvedimenti relativi alle deduzioni di imposta e alla variazione della quota
ascrivibile agli ammortamenti.
32
FIGURA 3.C.1: PRODUZIONE LORDA MEDIA 2011-2014. DATI IN MILIONI DI EURO
Nella Tabella 3.C.1 sono riportati i valori del gap IRAP in assoluto, in percentuale della base
teorica e in percentuale del Pil, sempre disaggregati tra componente dovuta alla mancata
dichiarazione e componente dovuta agli omessi versamenti. Il gap IRAP totale in quota
dell’imposta potenziale, si attesta su valori compresi tra il 20,7% del 2010 e il 23,3% del
2014, con un andamento lievemente crescente nel corso del periodo osservato. Quest’ultimo
dato si scompone in un 18,9% dovuto alla componente non dichiarata e in un 4,4% imputabile agli
omessi versamenti ed errori.
Se dalla base potenziale si esclude la componente pubblica, per la quale si formula l’ipotesi
di assenza di evasione, si può misurare la tendenza degli operatori privati a non assolvere agli
obblighi tributari. In questo caso il gap percentuale cresce attestandosi nel 2014 su un valore
pari al 35,6%.
TABELLA 3.C.1.: AMMONTARE DEL GAP IRAP E RAPPORTI RISPETTO ALL’IMPOSTA POTENZIALE (PROPENSIONE)
E AL PIL – ANNI 2010-2014 –
Anno 2010 2011 2012 2013 2014
Gap IRAP
in mln di euro
(IRAPNV)
Non dichiarato 6.643 7.234 6.912 6.981 6.533
Non versato 1.448 1.702 1.626 1.642 1.537
Complessivo 8.091 8.936 8.538 8.623 8.070
Gap IRAP
in % dell’imposta potenziale
(IRAPNV/IRAPp)1
Non dichiarato 17,0% 17,9% 17,9% 18,9% 18,9%
Non versato 3,7% 4,2% 4,2% 4,4% 4,4%
Complessivo 20,7% 22,2% 22,1% 23,3% 23,3%
Gap IRAP
in % del PIL
(IRAPNV/PIL)
Non dichiarato 0,41% 0,44% 0,43% 0,44% 0,41%
Non versato 0,09% 0,10% 0,10% 0,10% 0,09%
Complessivo 0,50% 0,55% 0,53% 0,53% 0,49%
1. IRAPp è calcolata al netto dell’imposta potenziale riconducibile alla Pubblica amministrazione e agli Enti non commerciali.
2. Il tax gap non versato 2013 2014 è una stima provvisoria suscettibile di aggiustamenti.
Se si compara la dinamica del gap percentuale IRAP con quello dell’IVA, illustrato nel
paragrafo precedente, si osservano andamenti parzialmente divergenti. Lo stesso fenomeno si
constata, in forma ancora più accentuata, anche per gli altri tributi considerati nella presente
Relazione, a riprova del fatto che i fenomeni evasivi non seguono traiettorie solidali ma si
caratterizzano per oscillazioni cicliche proprie. Il fenomeno, che deve essere approfondito,
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
33
beneficiando, in futuro, di serie storiche più lunghe, in linea teorica può essere ascritto a due
principali determinanti: a) gli aggregati economici che concorrono a determinare le basi
imponibili; b) le diverse misure di policy adottate.
Con riferimento al punto a) è emblematico il confronto IRAP – IVA, le cui basi divergono
essenzialmente per la diversa imposizione sui flussi di commercio estero e sugli investimenti. Le
esportazioni, infatti, concorrono a determinare la base IRAP ma sono escluse dal campo di
applicazione dell’IVA; di contro, le importazioni generano gettito IVA, ma sono considerate
componenti negative della base IRAP. Gli investimenti, inoltre, influenzano la base IRAP in
ragione degli ammortamenti, mentre, l’IVA assolta sugli acquisti di beni ammortizzabili è, di
norma, ammessa in detrazione.
Con riferimento alle misure di policy è necessario considerare l’impatto delle innovazioni
relative sia alla determinazione del tributo (le aliquote, le detrazioni, ecc.), sia agli strumenti
posti in essere per prevenire e contrastare l’evasione.
D) LA STIMA DEL “TAX GAP” PER L’IMPOSTA SUL REDDITO DELLE SOCIETÀ
(IRES)
L’imposta sul reddito delle società (IRES) ha un’aliquota unica cui sono soggetti le società di
capitali (SC) e gli Enti pubblici e privati (denominati nel seguito “Enti non commerciali” o ENC).
Questi ultimi, pur presentando delle specificità dal punto di vista della disciplina applicata,
rappresentano una porzione contenuta del totale dei redditi imponibili IRES (circa il 2% del
totale).
Nella Tabella 3.D.1 si mostra la composizione in termini di numero di imprese e di
produzione lorda IRAP (VPL) delle principali tipologie di società di capitali: le società per azioni
(Spa) sono prevalenti tra i grandi contribuenti (soggetti per i quali il valore più alto tra i
Ricavi/Compensi ed il Volume di affari totale risulta non inferiore a 100 milioni di euro), mentre
tra le imprese minori e medie risultano maggiormente presenti le società a responsabilità
limitata (Srl); complessivamente, le Srl sono maggiori in numero ma la quota del valore aggiunto
prodotto si divide quasi equamente tra esse e le Spa. Per il totale delle società di capitali, i
contribuenti di piccole e medie dimensioni dichiarano un VPL pari a 310 miliardi a fronte di 214
miliardi dichiarati dai grandi.
TABELLA 3.D.1 – COMPOSIZIONE PERCENTUALE DELLE SOCIETÀ DI CAPITALI PER FORMA GIURIDICA,
CALCOLATA IN BASE SIA ALLA NUMEROSITÀ SIA ALL’AMMONTARE DEL VALORE DELLA PRODUZIONE LORDA
(VPL) - ANNO D’IMPOSTA 2011.
Tipo di società
Imprese minori1 Imprese medie2 Grandi contribuenti3 Totale
Numero VPL Numero VPL Numero VPL Numero VPL
Società in accomandita per azioni 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Società a responsabilità limitata 89% 87% 62% 44% 23% 11% 88% 41%
Società per azioni 2% 3% 31% 49% 71% 83% 4% 51%
Società cooperative 8% 9% 5% 7% 5% 5% 8% 7%
Altro 1% 0% 1% 0% 2% 1% 1% 1%
Totale 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
(1) Ricavi/Compensi (o Volume di affari) inferiori a 5.164.569 €
(2) Ricavi/Compensi (o Volume di affari) superiori a 5.164.569 € e inferiori a 100.000.000 €
(3) Ricavi/Compensi (o Volume di affari) non inferiori a 100.000.000 €
Ai fini della presente analisi, vengono esclusi dall’analisi il settore finanziario, il quale
presenta, tra l’altro, regole di contabilità e modalità di determinazione del reddito non
comparabili con gli altri settori, ed il settore pubblico, per il quale si formula l’ipotesi di assenza
di evasione. Ne segue che, di fatto, la platea di riferimento coincide con quella dei contribuenti
34
IRAP, più precisamente con riferimento ai soggetti che compilano i campi IC ed IE25 della relativa
dichiarazione26.
Anche in questo caso per stimare il gap è necessario scegliere un aggregato di riferimento
desunto dalla Contabilità nazionale27. L’aggregato di riferimento viene individuato nel risultato
lordo di gestione potenziale (RLGp). Più precisamente, il Prospetto 1 mostra il calcolo del
risultato lordo di gestione potenziale (RLGp) ottenuto a partire dal valore aggiunto al costo dei
fattori (VACF) di Contabilità nazionale (fonte Istat), che rappresenta la misura esauriente,
ovvero comprensiva della componente sommersa, di tale grandezza. La metodologia seguita per
isolare la quota di RLGp attribuibile ai soggetti IRES (qui definita RLGpIRES) e per disaggregare
tale quota per settore di attività economica utilizza i Conti nazionali per settore istituzionale.
Prospetto 1
CALCOLO DEL RISULTATO LORDO DI GESTIONE POTENZIALE (RLGp)
Valore aggiunto al costo dei fattori (VACF)
(+/-) Correzioni per adeguare le definizioni statistiche a quelle fiscali
* esclusione di: economia illegale, mance, ricerca e sviluppo, fitti, diritti d’autore,
autoproduzioni;
* correzioni per divergenza di contabilizzazione sui SIFIM e i premi assicurativi;
* altre correzioni che non incidono sull’ammontare complessivo ma solo sulla ripartizione
settoriale
(=) Produzione lorda potenziale (PLP)
(-) Costo del lavoro (Wt): regolare (Wd) + irregolare (Wnd; fonte Istat)
(=) Risultato Lordo di Gestione potenziale (RLGp) da cui si ottiene
Risultato Lordo di Gestione potenziale IRES (RLGpIRES)
Questo aggregato, tuttavia, non ha un corrispondente immediato dal lato fiscale.Come
indicato nel Prospetto 228, il risultato di gestione lordo dichiarato ai fini IRES, ovvero RLGdIRES,
può essere ricostruito integrando i dati di bilancio contenuti nella dichiarazione IRAP con quelli
relativi al costo del lavoro dipendente desunto dalle dichiarazioni 770. Così facendo, RLGdIRES
rappresenta un aggregato economico intermedio tra la produzione lorda IRAP (PL) e il reddito
rilevante a fini fiscali (RF); in particolare, per quanto riguarda il dichiarato, il complesso delle
grandezze (contabili e fiscali) che distinguono RLGd da RFd è indicato con Δd.
25 Il quadro IC è compilato dalle tipologie di società elencate in Tabella 3.D.1. mentre il quadro IE è utilizzato dagli enti non
commerciali non pubblici.
26 In realtà, nel caso dell’IRAP si ipotizza che nel settore finanziario non ci sia evasione, mentre nel caso dell’IRES il settore
finanziario viene totalmente escluso e quindi non compare neanche al denominatore della propensione all’evasione.
27 I risultati dell’analisi si riferiscono al territorio nazionale.
28 La relazione tra le grandezze illustrate nel prospetto 2 fa riferimento alle voci di bilancio di un’impresa in contabilità
ordinaria.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
35
Prospetto 2
CALCOLO DEL RISULTATO LORDO DI GESTIONE DICHIARATO E RELAZIONE CON LA BASE
IMPONIBILE
Componenti positivi: (A) Valore della produzione29
(-) Componenti negativi: (B) Costi della produzione deducibili a fini IRAP30, esclusi gli
ammortamenti
(=) Valore Aggiunto al Lordo degli ammortamenti = Produzione Lorda IRAP (PLd)
(-) Costo del lavoro (Wd)
(=) Risultato lordo di gestione dichiarato ai fini IRES (RLGd)
(-) Ammortamenti
(=) Risultato netto di gestione dichiarato (RNGd)
(-) Ulteriori elementi contabili, non rilevabili da fonti fiscali31
(+/-) Imposte sul reddito dell’esercizio (IRES/IRPEF; IRAP)
(=) Risultato di esercizio (Utile o perdita) dichiarato
(+/-) Variazioni in aumento e in diminuzione
(=) Reddito (o perdita) rilevante a fini fiscali dichiarato (RFd)
La differenza tra RLGpIRES e RLGdIRES rappresenta il risultato lordo di gestione non dichiarato
(RLGnd) che si differenzia dalla base imponibile non dichiarata (BIND) in ragione di fattori
analoghi a quelli che compongono Δd, che vengono complessivamente indicati con Δnd:
RLGndIRES=RLGpIRES – RLGdIRES
BINDIRES=RLGndIRES+ VndIRES
L’imposta evasa per omessa dichiarazione (IRESnd) di ciascun settore è ottenuta
moltiplicando RLGnd per AliqI:
IRESnd = RLGndIRES*AliqIIRES
32
IRESnd rappresenta la componente del gap IRES riconducibile ad omessa dichiarazione della
base o dell’imposta33. Per ottenere il gap complessivo occorre aggiungere ad IRESnd le somme
non versate dovute ad errori nella compilazione dei modelli o a crisi di liquidità (IRESov),
desunte dagli esisti dei controlli automatizzati effettuati ai sensi dell’articolo 36-bis del DPR
600/1973. Il gap IRES è quindi dato da:
IRESnv= IRESnd +IRESov
29 Ricavi delle vendite e delle prestazioni; Variazioni delle rimanenze di prodotti in corso di lavorazione, semilavorati e finiti;
Variazione dei lavori in corso su ordinazione; Incrementi di immobilizzazioni per lavori interni; Altri ricavi e proventi.
30 Materie prime, sussidiarie, di consumo e merci; Servizi; Godimento beni di terzi; Variazioni di materie prime, sussidiarie di
consumo e merci; Oneri diversi di gestione.
31 Voci del bilancio civilistico: B10c: Altre svalutazioni delle immobilizzazioni; B10d: Svalutazione dei crediti compresi
nell’attivo circolante e delle disponibilità liquide; B12: Accantonamenti per rischi; B13: Altri accantonamenti; C: Proventi e oneri
finanziari; D: rettifiche di valore delle attività finanziarie; E: Proventi e oneri straordinari.
32 In assenza di informazioni circa l’ammontare complessivo e la distribuzione di Δnd, si ipotizza che la sua incidenza su RLGnd,
per ciascun settore di attività economica, sia pari a quella riscontrata nel dichiarato. Il rispetto di tale ipotesi è garantito
dall’applicazione di un’aliquota implicita (AliqIRES) calcolata rapportando l’imposta effettiva (IRESe) a RLGd, circostanza che
permette, inoltre, di tenere conto indirettamente della possibilità di una base imponibile negativa (in tale evenienza, l’emersione
del sommerso non darebbe luogo ad un maggiore reddito bensì ad una minore perdita) e di eventuali variazioni normative che
influenzano il rapporto tra base e imposta. Si ha, quindi: AliqIIRES = IRESe/RLGdIRES.
33 Si precisa che la metodologia adottata, individuando l’aggregato economico di riferimento nel risultato lordo di gestione,
non è in grado di cogliere gli elementi che intervengono nella gestione finanziaria e straordinaria ovvero nello Stato Patrimoniale
dell’impresa mentre è idonea ad individuare l’evasione derivante dall’attività caratteristica.
Δd
36
e può essere analizzato nelle sue due componenti sia in valore assoluto, sia in rapporto all’IRES
potenziale34
.
I valori stimati del gap e della relativa propensione sono illustrati nella Tabella 3.D.2.
L’evasione complessiva presenta un andamento altalenante nel periodo considerato, con un
massimo (2011) superiore ai 17 miliardi di euro ed un minimo (2014) di poco superiore ai 10
miliardi di euro, cioè un valore nettamente inferiore a quelli di inizio periodo. Sebbene non
del tutto omogenea, questa tendenza appare simile a quella evidenziata in precedenza per
l’IVA, perché mostra un incremento tra il 2010 e il 2011 e poi una tendenziale diminuzione nel
triennio successivo. La propensione al gap relativa ai mancati versamenti, invece, presenta lievi
oscillazioni intorno ad un valore medio di circa il 3,3%.
TABELLA 3.D.2 – AMMONTARE DEL GAP IRES E RAPPORTI RISPETTO ALLA BASE POTENZIALE (PROPENSIONE) E
AL PIL – ANNI 2010-2014.
Anno 2010 2011 2012 2013 2014
Gap IRES
in mln di euro
(IRESNV)
Non dichiarato (*) 13.460 15.848 12.532 12.878 9.058
Non versato (**) 1.211 1.426 1.352 1.389 977
Complessivo 14.670 17.274 13.884 14.267 10.035
Gap IRES
in % dell’imposta potenziale
(IRESNV/IRESp)
Non dichiarato (*) 31,8% 34,6% 32,6% 33,7% 30,8%
Non versato (**) 2,9% 3,1% 3,5% 3,6% 3,3%
Complessivo 34,7% 37,7% 36,1% 37,4% 34,1%
Gap IRES
in % del PIL
(IRESNV/PIL)
Non dichiarato (*) 0,8% 1,0% 0,8% 0,8% 0,6%
Non versato (**) 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Complessivo 0,9% 1,1% 0,9% 0,9% 0,6%
(*) I dati delle stime del gap relativi all’anno 2014 sono da considerarsi provvisori e quelli relativi al 2013 semi-definitivi.
(**) MV= mancati versamenti, sono estrapolati per gli anni 2013 e 2014.
E) LA STIMA DEL “TAX GAP” PER L’IMPOSTA SUL REDDITO DELLE PERSONE
FISICHE (IRPEF)
L’evasione dell’IRPEF può riguardare diverse tipologie di redditi e di soggetti. Si presentano
qui distintamente la stima del gap IRPEF:
a) per i redditi derivanti dalle attività imprenditoriali e professionali;
b) per i redditi da lavoro dipendente irregolare.
Le attività imprenditoriali possono essere svolte da imprenditori individuali, che sono
soggetti autonomi di imposta, ovvero da società di persone che sono tenute al pagamento
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche per tramite dei propri soci (c.d. tassazione per
trasparenza). Per i soggetti che esercitano attività di impresa o lavoro autonomo tale fonte di
reddito risulta predominante rispetto alle altre, come evidenziato nella Tabella 3.E.1.
34 Ovvero il prodotto di AliqIIRES per RLGpIRES
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
37
TABELLA 3.E.1 – COMPOSIZIONE DEL REDDITO DICHIARATO DALLE PERSONE FISICHE TITOLARI DI PARTITA
IVA PER TIPOLOGIA (ANNO D’IMPOSTA 2011)
Tipologia di reddito Quota sul totale
Reddito di impresa, professionale o da partecipazione in società di persone o assimilate 66,3%
Reddito minimo 5,9%
Reddito agricolo 0,8%
Reddito di terreni e fabbricati 5,6%
Reddito da lavoro dipendente e assimilato 20,2%
Altri redditi 1,2%
Totale 100,0%
In maniera analoga a quanto esposto in relazione all’IRES, anche in questo contesto si
assume come platea di riferimento quella dei contribuenti IRAP, nello specifico coloro che
compilano i quadri IQ ed IP. Tuttavia, per quanto riguarda i soggetti IRPEF questa scelta
comporta che risultino escluse dall’analisi le persone fisiche esentate dall’IRAP, ovvero i
professionisti privi di autonoma organizzazione, nonché i contribuenti minimi, i cui redditi, sono,
in ogni caso, sottoposti a tassazione sostitutiva e non rilevano ai fini della determinazione del
reddito imponibile IRPEF.35
La metodologia di stima è strettamente collegata a quella dell’IRES, con la quale condivide
la parte iniziale della procedura, fino alla determinazione del risultato lordo di gestione non
dichiarato (RLGnd):
RLGndIRPEF=RLGpIRPEF – RLGdIRPEF
BINDIRPEF=RLGndIRPEF+ VndIRPEF
dove: RLGpIRPEF e RLGdIRPEF sono, rispettivamente, il risultato lordo di gestione potenziale,
desunto dagli aggregati di Contabilità nazionale, e quello calcolato in base ai dati delle
dichiarazioni con riferimento ai soggetti IRPEF, BINDIRPEF è la base IRPEF non dichiarata che si
differenzia da risultato lordo di gestione in ragione di Vnd.
La distinzione fondamentale con la metodologia adottata per l’IRES si rinviene nella
determinazione dell’aliquota da applicare a RLGndIRPEF al fine di determinare l’imposta evasa, in
quanto la previsione di un’aliquota crescente per scaglioni di reddito complessivo che
caratterizza l’IRPEF comporta che l’aliquota media sull’evaso possa ragionevolmente essere
diversa dall’aliquota media sul dichiarato. Per tenere conto di tale aspetto, l’aliquota implicita
(AliqI) calcolata rapportando l’imposta effettiva (IRPEFe) a RLGdIRPEF viene corretta in ragione di
un differenziale (diffAliq) tra l’aliquota media dichiarata e quella evasa calcolato sulla base
delle risultanze delle stime bottom up condotte sugli esiti degli accertamenti36, ottenendo
l’aliquota AliqI*
IRPEF che, applicata a RLGndIRPEF, consente di stimare l’ammontare di IRPEF
derivante dall’omessa dichiarazione dalle imprese e dai lavoratori autonomi:
35 L’impatto di tale esclusione è considerevole in termini di numero di soggetti, in quanto riguarda circa il 25% delle imprese
presenti negli archivi fiscali, ma il peso in termini di valore aggiunto prodotto è notevolmente più contenuto, in quanto ammonta a
circa l’1,7% del totale dichiarato; in particolare, i contribuenti minimi rappresentano circa la metà della platea degli esclusi
nell’anno d’imposta 2011 e circa un terzo negli anni successivi, in conseguenza della riforma dei regimi fiscali agevolati. Inoltre,
anche nel caso dell’IRPEF si ritiene opportuno non includere nell’analisi i settori caratterizzati da particolari modalità di
determinazione del reddito (ovvero il settore agricolo e il settore finanziario) ed il settore pubblico, per il quale si ipotizza assenza
di evasione.
36 Le stime bottom up sono realizzate a partire dalle risultanze degli accertamenti effettuati su contribuenti sottoposti a
selezione in base ad analisi del rischio evasione da parte dell’Amministrazione. Per correggere la conseguente distorsione da
selezione si è adottato il metodo della post-stratificazione per riportare all’universo i risultati degli accertamenti effettuati solo su
un campione non casuale di contribuenti. La metodologia ha previsto anche una procedura di controllo degli outlier basato sulla
costruzione di intervalli di confidenza sulla mediana per strato. Data la specificità dei dati degli accertamenti, le stime bottom up
sono disponibili con un certo lag temporale. Le ultime disponibili sono riferibili all’anno di imposta 2008 e consentono di calcolare
l’aliquota media sull’evaso e l’aliquota media dichiarata. Dal loro confronto è possibile calcolare la differenza tra aliquota media
dichiarata e evasa, che per il 2008 in media è pari al 2,99%.
38
AliqI*
IRPEF = IRPEFe/RLGdIRPEF + diffAliq
IRPEFnd = RLGndIRPEF* AliqIRPEF
IRPEFnd rappresenta la componente del gap IRPEF riconducibile ad omessa dichiarazione dei
redditi di imprese e lavoratori autonomi. Per ottenere il gap complessivo occorre aggiungere le
somme non versate dovute ad errori nella compilazione dei modelli o a crisi di liquidità
(IRPEFov), desunte dagli esiti dei controlli automatizzati effettuati ai sensi dell’articolo 36-bis
del DPR 600/1973.
I valori stimati del gap e della relativa propensione sono illustrati nella Tabella 3.E.2.
Complessivamente, dai circa 20 miliardi di euro rilevati nel 2010 si sale ad un valore
superiore ai 30 miliardi nel 2014. Sia la propensione al gap relativa ad omessa dichiarazione,
sia, sebbene in misura minore, quella relativa ad omesso versamento presentano, se
rapportati all’IRPEF potenziale37, un andamento tendenzialmente crescente nel periodo
considerato, dall’1,3% all’1,9%, con qualche analogia rispetto all’andamento della
propensione al gap IRAP mostrato in precedenza.
TABELLA 3.E.2 – AMMONTARE DEL GAP IRPEF PER IMPRESE E LAVORATORI AUTONOMI E RAPPORTI RISPETTO
ALLA BASE POTENZIALE (PROPENSIONE) E AL PIL – ANNI 2010-2014.
Anno 2010 2011 2012 2013 2014
Gap IRPEF imprese e lav.aut
in mln di euro
(IRPEFnv)
Non dichiarato (*) 18.873 24.014 24.663 26.372 28.903
Non versato (**) 1.276 1.531 1.614 1.672 1.832
Complessivo 20.149 25.545 26.276 28.044 30.736
Gap IRPEF imprese e lav.aut
in % dell’imposta potenziale
(IRPEFnv / IRPEFp)
Non dichiarato (*) 49,4% 51,2% 51,5% 53,6% 55,9%
Non versato (**) 3,3% 3,3% 3,4% 3,4% 3,5%
Complessivo 52,7% 54,5% 55,3% 57,0% 59,4%
Gap IRPEF imprese e lav.aut
in % del PIL
(IRPEFnv /PIL)
Non dichiarato (*) 1,2% 1,5% 1,5% 1,6% 1,8%
Non versato (**) 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
Complessivo 1,3% 1,6% 1,6% 1,7% 1,9%
(*) I dati delle stime del gap relativi all’anno 2014 sono da considerarsi provvisori e quelli relativi al 2013 semi-definitivi.
(**) MV= mancati versamenti, sono estrapolati per gli anni 2013 e 2014.
La stima dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) evasa dai lavoratori
dipendenti irregolari è complementare rispetto alle stime effettuate dall’Agenzia delle entrate
per calcolare il tax gap IRPEF riconducibile ad altre categorie di soggetti. I lavoratori dipendenti
irregolari rappresentano una quota rilevante del mercato del lavoro irregolare che, in senso
ampio, può essere definito come insieme di attività lavorative volontariamente sottratte
all’osservazione da parte delle autorità al fine di evitare il pagamento delle imposte in senso
lato, dei contributi sociali obbligatori, e di non ottemperare alle regolamentazioni
amministrative e agli standard del mercato del lavoro38. Da questo punto di vista, l’input di
lavoro dipendente irregolare può riguardare un insieme eterogeneo di tipologie lavorative:
posizioni totalmente irregolari, lavoratori formalmente regolari con altre occupazioni non
regolari, ore lavorate in nero o con retribuzioni e/o altri compensi percepiti “fuori busta paga”,
immigrati illegali.
Con riferimento agli anni di imposta 2011-2013, le stime dell’evasione fiscale IRPEF
riconducibili al lavoro dipendente irregolare sono state effettuate mediante un approccio basato
sulle elaborazioni Istat relative alle retribuzioni dei lavoratori irregolari misurate all’interno
37 Ovvero il prodotto di RLGpIRPEF per AliqI*
IRPEF.
38 Per approfondimenti, si veda Schneider, F. & Williams, C.C. (2013) “The Shadow Economy”, The Institute of Economic
Affairs, Londra.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
39
della Contabilità nazionale39 e sui dati delle dichiarazione fiscali del MEF. Tale approccio
consente di approssimare l’IRPEF evasa sulle posizioni lavorative classificate dall’Istat come
totalmente irregolari applicando le aliquote registrate nel mercato regolare nella stessa branca
di attività.
I risultati di seguito riportati sono ottenuti mediante un’analisi in due stadi. Nel primo
stadio, dalla base imponibile evasa totale (fiscale e contributiva) elaborata dall’Istat, pari al
numero (medio annuo) delle posizioni irregolari40 moltiplicato per la retribuzione pro-capite
degli irregolari, sono stati sottratti i contributi a carico del lavoratore per ottenere la base
imponibile evasa rilevante ai fini IRPEF.
Nello specifico, la base imponibile evasa rilevante ai fini IRPEF presenta le stesse
caratteristiche di quella totale elaborata dall’Istat: i) articolazione settoriale (98 codici attività
economica); ii) suddivisione sulla base della dimensione di impresa (3 classi di addetti: 1-5, 6-9,
10-19); iii) utilizzo di due ipotesi:
- ipotesi 1, in base alla quale i lavoratori dipendenti irregolari percepiscono una
retribuzione oraria uguale a quella dei dipendenti regolari (per strato);
- ipotesi 2, in base alla quale i lavoratori dipendenti irregolari percepiscono una
retribuzione-oraria diversa da quella dei dipendenti regolari.
Il dettaglio puntuale relativo alla definizione e al calcolo della base imponibile evasa totale è
definito nel successivo Paragrafo F, relativo alla stima del gap per i contributi sociali sul lavoro
dipendente, curato dall’Istat.
Nel secondo stadio, l’ammontare dell’IRPEF evasa riconducibile alle posizioni lavorative
irregolari dipendenti è ottenuta applicando alla base imponibile rilevante ai fini IRPEF
un’aliquota media effettiva derivante dalle dichiarazioni fiscali dei lavoratori dipendenti
presentate per ogni anno di imposta sotto osservazione41. In particolare, si è proceduto a
calcolare le aliquote medie effettive, pari al rapporto tra imposta netta e reddito imponibile,
per ognuno dei 98 settori di attività economica e sulla base della ripartizione dimensionale di
impresa discussa in precedenza. La Tabella 3.E.3 riporta i risultati ottenuti per gli anni di
imposta 2011-2013. I dati si riferiscono alle posizioni lavorative irregolari dipendenti per l’intera
economia e al dettaglio per i settori più numerosi in termini di posizioni irregolari.
39
Le definizioni adottate dall’Istat sono contenute nella nota metodologica del già citato Report dell’Istat “L’Economia non
osservata nei conti nazionali: anni 2011-2013” del 4 dicembre 2015; per ulteriori elementi si veda De Gregorio, C. & Giordano, A.
(2014) “”Nero a metà”: contratti part-time e posizioni full-time fra i dipendenti delle imprese italiane”, Istat working paper, no.3.
E’ da notare, in particolare, che la definizione di lavoro irregolare utilizzata dall’Istat non include le componenti dei compensi “fuori
busta paga”.
40 Le posizioni dipendenti totalmente irregolari individuate dall’Istat tra il 2011 ed il 2013, pari in media a circa 2 milioni e 876
mila, rappresentano una componente rilevante del mercato del lavoro irregolare. Di queste, quasi il 45% appartiene ai settori
“Agricoltura, Allevamento, Silvicoltura e Pesca’ e ‘Attività di famiglie e convivenze come datori di lavoro per personale domestico”
nei quali è particolarmente ampia la componente relativa al doppio lavoro.
41 Fonte MEF – dati del sostituto d’imposta principale -.
40
TABELLA 3.E.3: AMMONTARE DEL GAP IRPEF PER LAVORATORI DIPENDENTI IRREGOLARI–
ANNI 2011-2013
VARIABILE
2011 2012 2013
(1) (2) (1) (2) (1) (2)
Base imponibile evasa totale 33.042 26.606 32.642 24.801 32.050 25.469
di cui:
Agric. Allev. Silvic. e Pesca 2.273 1.551 2.183 1.416 2.208 1.440
Personale Domestico Famiglie 8.748 8.721 8.399 8.439 8.469 8.779
Base imponibile IRPEF evasa 30.817 24.968 30.422 23.302 29.891 23.940
di cui:
Agric. Allev. Silvic. e Pesca 2.072 1.414 1.990 1.291 2.013 1.313
Personale Domestico Famiglie 8.748 8.721 8.399 8.439 8.469 8.779
Gap IRPEF lavoratori dipendenti irregolari 3.949 3.150 3.887 2.932 3.975 3.137
di cui:
Agric. Allev. Silvic. e Pesca 127 87 126 82 146 95
Personale Domestico Famiglie 1.073 1.070 1.028 1.023 1.077 1.116
n. posizioni lavorative irregolari* 2.897 2.867 2.864
NOTA: importi espressi in milioni di euro. * importi espressi in migliaia di unità. I dati relativi alle branche
di attività ‘Agric. Allev. Silvic. e Pesca’ sono ottenuti come somma dei codici di attività economica 1-4;
‘Personale domestico famiglie’ rappresenta il codice di attività 97. (1) e (2) si riferiscono alle ipotesi 1 e
2 così come definite nella scheda tecnica Istat.
Con riferimento al totale dei settori di attività economica e al periodo triennale sotto
osservazione, le stime dell’evasione IRPEF condotte risultano in media pari a 3 miliardi e
930 milioni euro adottando l’Ipotesi 1 e a circa 3 miliardi e 700 milioni di euro adottando
l’Ipotesi 2. Due aspetti meritano, però, particolare attenzione. Da un lato, la dinamica
dell’evasione fiscale IRPEF da lavoro dipendente irregolare registra una certa stabilità sul
triennio, per effetto delle limitate variazioni su base annua riconducibili al numero di posizioni
lavorative irregolari totali, alla base imponibile evasa totale e alla base imponibile evasa IRPEF.
Dall’altro lato, è utile rilevare come i risultati qui presentati rappresentano una possibile
sottostima del fenomeno sotto osservazione per almeno tre motivi: i) sono state considerate
aliquote calcolate sulla base degli importi dichiarati che riflettono il peso delle imposte
dichiarate in ciascuna branca di attività economica; ii) non viene presa in considerazione
l’evasione dovuta alle addizionali regionali e locali; iii) le stime si riferiscono alle sole posizioni
lavorative irregolari totali42. In aggiunta43, la costruzione delle aliquote effettive risente di
ulteriori limitazioni quali:
- sono state considerate imprese con un numero di addetti fino a 19 addetti;
- la classificazione per dimensione di impresa operata da Istat non trova riscontro esatto in
quella presente nel database MEF.
Al tempo stesso, poiché la retribuzione dei lavoratori dipendenti irregolari è inferiore a
quella dei lavoratori regolari, l’aliquota effettiva applicata potrebbe essere distorta verso l’alto,
il che potrebbe determinare una sovrastima del gettito IRPEF evaso.
42 Con riferimento alla quantificazione del fenomeno dei lavoratori/delle posizioni parzialmente irregolari (ad esempio, ‘fuori
busta’ ed altre occupazioni irregolari), componente di primaria importanza per il mercato del lavoro irregolare italiano, sono state
effettuate delle stime preliminari basate su dati campionari derivanti dal matching esatto tra fonti amministrative e rilevazione EUSILC
e l’adozione del modello di microsimulazione MEF-Dipartimento delle Finanze. Tali stime sono in fase di perfezionamento e
validazione metodologica da parte della Commissione. Sull’importanza di considerare tutte le componenti del mercato del lavoro
irregolare si veda MEF (2011) “Economia non osservata e flussi finanziari”, Rapporto finale sull’attività del gruppo di lavoro
sull’Economia sommersa e i flussi finanziari, Roma.
43 Per approfondimenti sulla metodologia utilizzata e sulle limitazioni dei risultati presentati, si veda la scheda tecnica
allegata.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
41
F) LA STIMA DEL “GAP” PER I CONTRIBUTI SOCIALI SUL LAVORO
DIPENDENTE
Stima dell’evasione contributiva per i lavoratori dipendenti irregolari
La Contabilità nazionale stima il numero di lavoratori dipendenti irregolari (in termini di
occupati e posizioni) e le ore da essi lavorate tramite un modello che si basa sul confronto (a
livello individuale) tra posizioni registrate dai datori di lavoro e condizione lavorativa dichiarata
nell’indagine sulle forze di lavoro. Una procedura basata sul medesimo approccio permette di
stimare il differenziale di retribuzione oraria tra lavoratore regolare e lavoratore irregolare a
livello di settore di attività economica (a 98 branche) e classe dimensionale di impresa (i
lavoratori irregolari sono presenti nelle classi dimensionali 1-5 addetti, 6-9 e 10-19).
Ne emerge che, in media, il valore della retribuzione oraria degli irregolari approssima il
valore del salario orario netto dei regolari. Il differenziale retributivo così stimato viene poi
applicato alla retribuzione oraria dei lavoratori regolari (a parità di branca, classe dimensionale
di impresa) fornendo una misura della retribuzione oraria dei lavoratori irregolari. Questa,
moltiplicata per il numero di ore lavorate da tali lavoratori, dà luogo alla stima del costo del
lavoro riferibile ai lavoratori irregolari, per i quali, per definizione, i datori di lavoro non pagano
contributi né altri oneri sociali. In altri termini, nel caso del lavoro dipendente irregolare, per il
datore di lavoro la retribuzione corrisponde al costo del lavoro totale, mentre per il lavoratore
la retribuzione lorda corrisponde alla retribuzione netta (ossia i lavoratori non pagano i
contributi a loro carico né le imposte).
Nella Tabella 3.F.1 sono riportate le stime dei salari orari lordi dei lavoratori regolari e di
quelli irregolari per macro-settore di attività economica e per il complesso dei datori di lavoro
dei settori market. Da essi si derivano i differenziali di salario orario lordo impliciti, espressi qui
come rapporto tra le retribuzioni della componente irregolare del settore e di quella irregolare.
Mediamente, il rapporto tra retribuzione lorda di irregolari e regolari è vicino al 50% per il
complesso dei settori, con un valore più basso nell’industria in senso stretto (46%) e piuttosto
alto negli altri servizi (70%), fortemente influenzato dalla presenza preponderante del comparto
del lavoro domestico e di cura.
A partire dalle stime delle retribuzioni si ottiene, come già esposto, la stima relativa al
monte salariale irregolare: nel 2013 le retribuzioni pagate ai lavoratori irregolari ammontano a
circa 26 miliardi, costituendo il 5,7% del totale delle retribuzioni lorde; nel 2011 il medesimo
aggregato era stato stimato in circa 27 miliardi, con un’incidenza sulla massa retributiva totale
pari al 5,8%.
TABELLA 3.F.1: STIMA DI CONTABILITÀ NAZIONALE DEI SALARI ORARI MEDI DEI LAVORATORI DIPENDENTI
REGOLARI E IRREGOLARI; ANNO2013 (VALORI IN EURO E DIFFERENZIALI RELATIVI)
Salario orario lordo dei
regolari (imprese market)
Salario orario degli
irregolari
Differenziali
(salario orario lordo
regolari =1)
Agricoltura 9,6 6,0 0,63
Industria senso stretto 17,5 8,1 0,46
Costruzioni 14,4 8,1 0,56
Servizi 15,4 8,2 0,53
Commercio, trasporti, alberghi e pubblici
esercizi
15,1 9,2 0,61
Servizi alle imprese 18,6 9,1 0,49
Altri servizi 10,9 7,6 0,70
Totale economia (settori market) 16,2 8,1 0,50
A partire dalla misura delle retribuzioni relative al lavoro irregolare è possibile stimare
l’ammontare di evasione contributiva che riguarda sia la parte a carico del datore di lavoro, che
entra nel costo del lavoro, sia la parte a carico del lavoratore, inclusa nelle retribuzioni lorde
per i lavoratori regolari. Per quanto riguarda i contributi a carico dei datori di lavoro, si fa
riferimento a una parte dei soli contributi effettivi di loro competenza; tra di essi rientrano
42
anche i versamenti che le aziende effettuano presso il fondo di tesoreria INPS e i fondi pensione
a seguito della riforma della previdenza complementare (Decreto legislativo n. 252/2005) che
prevede, a partire dal 2007, che le imprese con più di 50 dipendenti versino per la previdenza
complementare le somme accantonate per il trattamento di fine rapporto.
Non vengono invece stimati gli oneri sociali che non prevedono un versamento a organismi
di sicurezza sociale, ma solo flussi interni ai conti dell’impresa, ossia gli accantonamenti al TFR
per le imprese al di sotto dei 50 dipendenti che non hanno optato per la previdenza
complementare (normalmente inclusi tra i contributi effettivi secondo gli schemi classificatori di
Contabilità nazionale) ed i contributi figurativi. Questi ultimi sono la contropartita delle
prestazioni sociali erogate direttamente dai datori di lavoro ai dipendenti senza passare
attraverso gli organismi di sicurezza sociale; tra di essi rientrano i giorni di malattia a carico del
datore di lavoro o il rimborso (totale o parziale) effettuato direttamente dal datore di lavoro di
spese sanitarie effettuate dal lavoratore, come da accordi aziendali, etc. Dai dati di base
utilizzati per le stime di Contabilità nazionale è possibile calcolare le aliquote implicite (sulle
retribuzioni lorde) che corrispondono a tali contributi.
Date queste premesse, è possibile definire delle stime dei contributi evasi, utilizzando due
diverse assunzioni che forniscono un intervallo dell’ammontare dell’evasione. Le stime sono
effettuate assumendo l’invarianza dell’input di lavoro rispetto a quello effettivo, ossia
utilizzando un modello di comportamento statico che non considera la potenziale reazione dei
lavoratori e dei datori di lavoro alla “emersione” della base imponibile .
Il calcolo dei contributi evasi si basa sull’applicazione di apposite aliquote contributive alla
base imponibile potenziale, definita come si spiegherà nel seguito. Per i contributi a carico del
datore di lavoro si utilizzano le aliquote contributive implicite nel calcolo delle stime dei redditi
da lavoro dipendente (regolari) di Contabilità nazionale. Tali aliquote implicite vengono
calcolate a partire dai dati di base (statistiche strutturali sulle imprese contenute nella base dati
Frame-SBS) prima delle riclassificazioni delle voci del costo del lavoro secondo i criteri del SEC e
rispecchiano, quindi, le aliquote effettive registrate nei conti delle imprese. E’ da notare che
tale stima delle aliquote costituisce un’approssimazione rispetto all’insieme di elementi che le
possono influenzare44.
La stima dei contributi a carico del lavoratore si basa sulle aliquote di legge, in quanto tali
contributi non vengono registrati nei conti delle imprese e non si dispone, quindi, di informazioni
dirette. Peraltro, la relativa base imponibile non corrisponde esattamente alla retribuzione ed è
stato stimato un fattore di correzione (che nel seguito sarà indicato con K) per tenere conto di
tale differenza45.
Le due stime di evasione contributiva si basano su ipotesi alternative riguardo alla
retribuzione lorda imponibile. Nel primo caso si ipotizza che se i lavoratori irregolari fossero
regolarizzati essi dovrebbero essere pagati quanto i lavoratori regolari, per i quali esistono
minimi contributivi al di sotto dei quali il datore di lavoro non può scendere. Ciò comporta
stimare i contributi applicando le aliquote a un costo del lavoro orario per il lavoratore
irregolare regolarizzato posto uguale a quello regolare, a parità di settore di attività economica
e di classe dimensionale di impresa. Nella realtà, ciò implicherebbe un aumento di costo del
lavoro per il datore di lavoro. Dal punto di vista della stima dell’ammontare dell’evasione
contributiva si tratta, evidentemente, di un’ipotesi massima.
Secondo questa ipotesi, il calcolo avviene come segue:
baseb,c = #$ * ℎ#$
44 Le aliquote effettive possono differire da quelle di legge per due motivi: i contributi assicurativi variano anche a parità di
settore di attività economica e possono essere influenzati da accordi aziendali. Inoltre, le retribuzioni contabili non sono
esattamente uguali all’imponibile contributivo.
45 Il fattore di correzione per passare da retribuzioni lorde stimate da fonti contabili a imponibile contributivo è misurato a
partire da dati sulle retribuzioni di fonte INPS Tale fattore correttivo impatta per il 5% circa sul calcolo dei contributi a carico del
lavoratore.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
43
dove: baseb,c = base retributiva imponibile stimata; #$ = valore orario della retribuzione lorda
dei regolari; ℎ#$ = numero di ore lavorate dai lavoratori irregolari (gli indici si riferiscono alla
branca di attività e alla classe dimensionale)46. I contributi a carico del datore di lavoro sono
calcolati come:
CD1= Σ# $
&#$ ∗ #$
dove #$  aliquote contributive effettive medie a carico dei datori di lavoro per branca e
classe dimensionale.
I contributi a carico del lavoratore sono pari a:
CL1=Σ# $
&#$ ∗ #* (#$)
dove #=aliquote contributive di legge a carico del lavoratore per branca di attività economica,
kbc è il fattore di correzione applicato alla retribuzione per calcolare l’imponibile contributivo.
La seconda ipotesi assume che il datore di lavoro mantenga la stessa retribuzione oraria per
il lavoratore irregolare, pagando su di essa i relativi oneri sociali; sul lavoratore gravano le
imposte e i contributi dovuti, che quindi riducono la sua retribuzione netta. Dal punto di vista
del calcolo dei contributi evasi, si tratta ragionevolmente dell’ipotesi minima che considera solo
un ammontare che è comunque evaso in presenza di lavoro irregolare.
Secondo questa ipotesi il calcolo viene effettuato in questo modo:
CD2 =Σ# $
#$ ∗ #$
dove #$  complesso delle retribuzioni irregolari per branca, classe dimensionale (Ribc=ribc*hibc)
e
CL2 =Σ# $
#$ ∗ # * (#$)
I risultati dei due metodi ottenuti per gli anni 2011-2013 sono riportati nella Tabella 3.F.2
separatamente per i contributi a carico del lavoratore e per quelli a carico del datore di lavoro e
per settore di attività. L’ipotesi massima di contributi commisurati alla retribuzione dei
regolari porta a una stima dell’evasione contributiva dell’ordine di 10,5 miliardi nel 2011 e
2012 e di poco inferiore nel 2013 (10,3 miliardi). Con l’ipotesi minima che considera come
imponibile la retribuzione effettiva stimata per gli irregolari, si giunge a un’evasione
contributiva di circa 8 miliardi nel 2011, che scende poi nel 2012 (7,6 miliardi) e risale
leggermente l’anno successivo (7,7 miliardi).
46 Il livello di disaggregazione è lo stesso specificato, in precedenza, riguardo al calcolo delle retribuzioni dei lavoratori
irregolari.
44
TABELLA 3.F.2: STIMA DELL’EVASIONE CONTRIBUTIVA NELLE DUE IPOTESI, ANNI 2011- 2013; IMPORTI IN MILIONI
DI EURO
Anno 2011
Stima ipotesi 1 Stima ipotesi 2
Contr.
carico
datore
Contr.
carico
lavoratore
Totale
Contr.
carico
datore
Contr.
carico
lavoratore
Totale
Agricoltura 664 201 865 454 137 591
Industria senso stretto 979 297 1.277 681 207 888
Costruzioni 1.203 288 1.491 778 187 965
Servizi 5.170 1.651 6.821 4.237 1.352 5.589
commercio, trasporti, alberghi e pubblici esercizi 2.181 687 2.868 1.623 510 2.133
servizi alle imprese 749 245 994 523 171 694
altri servizi 2.239 719 2.958 2.092 671 2.763
Totale economia 8.016 2.438 10.454 6.150 1.883 8.032
Anno 2012
Stima ipotesi 1 Stima ipotesi 2
Contr.
carico
datore
Contr.
carico
lavoratore
Totale
Contr.
carico
datore
Contr.
carico
lavoratore
Totale
Agricoltura 637 193 830 413 125 538
Industria senso stretto 948 292 1.240 582 179 760
Costruzioni 1.231 298 1.528 762 184 946
Servizi 5.261 1.695 6.956 4.075 1.309 5.384
commercio, trasporti, alberghi e pubblici esercizi 2.087 664 2.751 1.394 442 1.837
servizi alle imprese 765 253 1.017 513 170 683
altri servizi 2.410 779 3.189 2.168 697 2.865
Totale economia 8.077 2.478 10.555 5.831 1.798 7.629
Anno 2013
Stima ipotesi 1 Stima ipotesi 2
Contr.
carico
datore
Contr.
carico
lavoratore
Totale
Contr.
carico
datore
Contr.
carico
lavoratore
Totale
Agricoltura 644 195 840 421 127 548
Industria senso stretto 968 288 1.256 636 189 825
Costruzioni 1.099 258 1.356 702 165 867
Servizi 5.196 1.635 6.830 4.164 1.311 5.475
commercio, trasporti, alberghi e pubblici esercizi 2.146 662 2.809 1.501 463 1.964
servizi alle imprese 769 247 1.015 529 170 698
altri servizi 2.280 726 3.006 2.135 678 2.812
Totale economia 7.906 2.376 10.282 5.922 1.792 7.715
G) LA STIMA DEL “TAX GAP” PER L’IMU
Il tax gap IMU è definito come la differenza tra il gettito IMU teorico e il gettito IMU
effettivo. Per gettito IMU teorico si intende il gettito che dovrebbe affluire a legislazione fiscale
vigente, mentre per gettito IMU effettivo si intende il gettito IMU effettivamente riscosso dai
Comuni. L’indicatore in termini percentuali maggiormente utilizzato per identificare il tax gap è
dato dal rapporto tra la differenza come sopra definita e il gettito IMU teorico (propensione al
gap).
Il calcolo del tax gap IMU viene effettuato considerando l’aliquota di base, o aliquota
standard, definita dal legislatore su base nazionale; pertanto sia il gettito IMU teorico sia il
gettito IMU effettivo sono valutati ad aliquota di base. La determinazione del gettito IMU teorico
è basata sui dati dell’archivio catastale, aggiornato all’ultima annualità disponibile (2014).
Occorre ricordare che nel 2014 l’IMU gravante sulle abitazioni principali è stata limitata alle
categorie catastali A1, A8 e A9, i c.d. immobili di lusso. Considerato l’ammontare esiguo47, si è
trascurato il tax gap relativo agli immobili adibiti ad abitazione principale. Inoltre, le analisi
47 In termini generali, l’ammontare del tax gap per le abitazioni principali è piuttosto basso, come risulta anche dalle
quantificazioni effettuate per l’anno d’imposta 2012 e riportate nella Tabella 3.G.2. Ancora più limitato è l’ammontare del tax gap
se l’analisi viene ristretta alle abitazioni principali “di lusso”, il cui gettito teorico standard è limitato a 60 milioni di euro.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
45
effettuate fanno riferimento a tutti gli immobili esclusi i terreni, le aree fabbricabili e i
fabbricati rurali strumentali che richiederebbero uno sforzo rilevante di omogeneizzazione delle
basi imponibili (ad esempio, per le aree fabbricabili la base imponibile è data dal valore di
mercato in luogo della rendita catastale).
Il gettito IMU effettivo standard è determinato per gli altri fabbricati attraverso una
procedura di standardizzazione del gettito effettivo, in considerazione della necessità di isolare
il gettito ad aliquota di base a partire dal gettito effettivamente riscosso, che incorpora non solo
le differenti aliquote deliberate dai Comuni, ma anche le varie forme di agevolazione fiscale.
Soltanto in assenza di sforzo fiscale e agevolazioni fiscali, ossia quando l’aliquota deliberata
coincide con l’aliquota di base, il gettito effettivo standard è equivalente al gettito
effettivamente riscosso.
Le analisi presentate impongono cautela nell’interpretazione dei risultati. Occorre, infatti,
considerare alcune peculiarità del tax gap IMU. Innanzitutto, la tassazione immobiliare è, per
varie ragioni, maggiormente soggetta a forme fisiologiche di bassa propensione all’adempimento
dei contribuenti (c.d. tax non compliance). Si pensi, ad esempio, alla mancata percezione da
parte dei contribuenti non residenti delle quote di proprietà degli immobili diversi
dall’abitazione principale, che genera forme di inadempimento fiscale. In secondo luogo, si
consideri la dinamica della tax compliance negli anni 2012, 2013 e 2014 soprattutto riguardo
l’andamento del gettito degli immobili adibiti ad uso produttivo, particolarmente colpiti dalla
crisi economica, che rappresenta una conseguenza diretta dei problemi di liquidità dei
contribuenti durante la recessione.
Infine, il calcolo del tax gap delle imposte immobiliari risente anche di altri fattori
marginali, ma non meno importanti: gli effetti dovuti agli errori dei versamenti da parte dei
contribuenti (con un effetto spillover positivo verso alcuni Comuni che hanno riscosso somme
non dovute, e negativo verso altri Comuni, privati di risorse altrimenti spettanti); gli errori e le
omissioni che ancora sono presenti negli archivi catastali, ad esempio quelle derivanti dal
disallineamento tra il territorio amministrativo dei Comuni e gli archivi catastali; le
approssimazioni metodologiche dovute alla difficoltà di integrare puntualmente le informazioni
sulle rendite catastali con quelle di fonte dichiarativa relativa alle destinazioni d’uso degli
immobili, al fine di distinguere in modo accurato gli immobili adibiti ad abitazione principale.
Nel 2014, il tax gap IMU è stimato per un ammontare di circa 5,3 miliardi, pari al 27,2
per cento del gettito IMU teorico (Tabella 3.G.1). La differenza tra la base imponibile IMU
teorica e la base imponibile IMU effettiva è di circa 693 miliardi.48
TABELLA 3.G.1: TAX GAP IMU 2014 (ESCLUSI TERRENI, AREE FABBRICABILI E FABBRICATI RURALI STRUMENTALI)
Totale IMU
teorica
Totale IMU
effettiva tax gap IMU
Totale base imponibile
teorica
Totale base imponibile
effettiva
19.391 14.124 5.268 2.551.471 1.858.377
27,2%
Dati in milioni di euro.
A livello regionale. l’indicatore del tax gap dell’IMU varia dal 40,3 per cento del gettito
teorico in Calabria al 12,7 per cento in Valle d’Aosta e presenta valori più elevati nelle Regioni
meridionali (Figura 3.G.1).
48 Non si è considerata la Provincia di Bolzano poiché dall’anno 2014 l’IMU è sostituita dall’IMI (imposta provinciale), che ha
una disciplina differente.
46
FIGURA 3.G.1: TAX GAP IMU 2014 PER REGIONE
Particolarmente significativo è il tax gap registrato in Campania (37,4 per cento del gettito
teorico), nel Lazio (34,3 per cento) e in Basilicata (33,9 per cento). Valori più bassi si osservano,
invece, nella Provincia di Trento (19,0 per cento), Emilia Romagna (19,4 per cento) e Liguria
(20,4 per cento).
FIGURA 3.G.2: PROPENSIONE AL GAP IMU 2014 PER CLASSE DI POPOLAZIONE DEI COMUNI
La distribuzione per classi di popolazione, illustrata in Figura 3.G.2, evidenzia una
relazione tra la propensione al gap e l’ampiezza demografica dei Comuni. Il tax gap risulta
pari al 13,1 per cento del gettito teorico IMU nei Comuni con meno di 500 abitanti e cresce
all’aumentare della dimensione demografica dei Comuni, fino a raggiungere il valore di 33,4 per
cento del gettito teorico in quelli con più di 250 mila abitanti. Per i Comuni compresi nelle
ultime quattro classi si registrano valori del tax gap superiori alla media.
La mappa in Figura 3.G.3 mostra la propensione al gap IMU per Provincia ed evidenzia una
maggiore concentrazione dell’indicatore nelle Regioni meridionali e nelle Isole. Si osserva
un’importante correlazione spaziale della propensione al gap: le Province con valori elevati di
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
propensione al gap per classe di popolazione propensione media al gap
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
47
propensione, infatti, sono spazialmente limitrofe a quelle con altrettanti valori elevati, e
viceversa.
FIGURA 3.G.3: TAX GAP IMU 2014 PER PROVINCIA
Nella Tabella 3.G.2 è illustrato l’andamento del tax gap IMU per gli anni 2012, 2013 e 2014.
L’ammontare del tax gap IMU, per gli altri fabbricati diversi dall’abitazione principale, nel 2012
è di 4 miliardi, pari al 21,1 per cento del gettito teorico. Nel 2013 il tax gap IMU aumenta fino a
superare i 5,2 miliardi, pari al 27,3 per cento del gettito teorico. Nel 2014 si osserva, invece,
una leggera diminuzione, mantenendosi sempre intorno ai 5,2 miliardi e la percentuale rispetto
al gettito teorico è pari al 27,2 per cento.49
49 Rispetto ai risultati pubblicati nell’allegato alla Nota di aggiornamento del DEF 2015, si rilevano alcune differenze: i) a scopo
comparativo, la dinamica del tax gap considera nel 2012 solo l’IMU per gli altri fabbricati; ii) per l’anno d’imposta 2013 non si è
provveduto a deflazionare il coefficiente moltiplicativo della base imponibile degli immobili di categoria catastale D; iii) non si è
considerata la Provincia di Bolzano; iv) sono state effettuate alcune rettifiche sull’IMU teorica-catastale per singoli Comuni.
AG
AL
AN
AO
AP
AQ
AR
AT
AV BA
BG
BI
BL
BN
BO
BR
BS
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VI
VR
VS
VT
VV
(0.32,0.46]
(0.26,0.32]
(0.20,0.26]
[0.12,0.20]
48
TABELLA 3.G.2: DINAMICA DEL TAX GAP IMU PER GLI ANNI 2012, 2013, 2014
2012 2013 2014
IMU teorica altri fabbricati 18.931 19.390 19.391
IMU teorica abitazione principale 3.457 - -
IMU effettiva altri fabbricati 14.931 14.099 14.124
IMU effettiva abitazione principale 3.342 - -
tax gap IMU altri fabbricati 4.000 5.290 5.268
Indicatore tax gap IMU altri fabbricati 21,1% 27,3% 27,2%
Dati in milioni di euro.
FIGURA 3.G.4: LA DIMAMICA DEL TAX GAP IMU PER PROVINCIA – CONFRONTO 2012-2013 E 2013-2014
a)
b)
AG
AL
AN
AO
AR
AP
AT
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BT
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BN
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VI
VT
0.10 0.20 0.30 0.40 0.50
Tax Gap 2013
0.10 0.20 0.30 0.40 0.50
Tax Gap 2012
Tax Gap 2013 Tax Gap 2012
AG
AL
AN
AO
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AP
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BL
BN
BG
BI
BO
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CA
CL
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VV
VI
VT
0.10 0.20 0.30 0.40 0.50
Tax Gap 2014
0.10 0.20 0.30 0.40 0.50
Tax Gap 2013
Tax Gap 2014 Tax Gap 2013
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
49
Da un confronto della propensione al gap per Provincia (Figura 3.G.4a) si osserva nel
passaggio dal 2012 al 2013 un aumento, più o meno consistente, per quasi tutte le Province.
Tra le Province che hanno registrato un aumento significativo nel 2013 troviamo: Pescara
(l’indicatore del tax gap passa da 18,9 a 29,5 per cento), Roma (l’indicatore passa dal 27,4 al
37,2 per cento) e La Spezia (dal 15,2 al 24,9 per cento). Le uniche Province che, nel 2013, hanno
registrato una variazione in diminuzione sono: Forlì-Cesena (da 24,2 a 17,6 per cento) e Crotone
(dal 53,5 al 46 per cento).
Tra gli anni 2013 e 2014 si osserva, invece, una stazionarietà per la maggior parte delle
Province (Figura 3.G.4b), al punto che gli scostamenti, in diminuzione o in aumento, si
attestano intorno al punto percentuale. Le Province che hanno registrato un aumento più
consistente nel 2014 sono: Rovigo (dal 24,3 al 30,3 per cento), Savona (dal 15 al 19,7 per cento)
e Sassari (dal 31,4 al 35,2 per cento). Le maggiori variazioni in diminuzione si osservano, invece,
per Brindisi (la propensione al gap scende da 26,3 al 24,7%), Sondrio (dal 14,3 al 12,5%) e
Taranto (dal 29,6 al 26,9%).
FIGURA 3.G.5: DEL TAX GAP IMU PER REGIONE – ANNI 2012 E 2013
2012
2013
A livello regionale (Figura 3.G.5), la Calabria si conferma la Regione con la percentuale di
tax gap più elevata (34,2 per cento nel 2012 e 40 per cento nel 2013) e la Valle D’Aosta quella
più bassa (8,7 per cento nel 2012 per 12 per cento nel 2013). Le mappe riportate in Figura 3.G.6
confermano la forte correlazione spaziale dell’indicatore del tax gap e la concentrazione, fatte
poche eccezioni, dei livelli più elevati nelle Regioni del Sud e nelle Isole.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50
FIGURA 3.G.6: TAX GAP IMU PER PROVINCIA – ANNI 2012 E 2013
H) STIMA E VALUTAZIONE DELL’AMMONTARE COMPLESSIVO DELLE ENTRATE
SOTTRATTE AL BILANCIO PUBBLICO
La Tabella 3.H.1 riassume i risultati delle stime del gap IRPEF da lavoro autonomo e da
impresa, IRES, IVA e IRAP, che sono state illustrate nel dettaglio nei Paragrafi 3.B-3.E. Nella
media del periodo 2010-2014 il gap complessivo ammonta a 88,1 miliardi di euro, di questi
12,4 sono ascrivibili alla componente dovuta ad omessi versamenti ed errori nel compilare la
dichiarazioni. Pertanto, il gap derivante dal completo occultamento delle base imponibile
e/o dell’imposta ammonta a 75,7 miliardi di euro.
Se si scompone il gap per tipologia di tributo si osserva che l’ammontare maggiore è
ascrivibile all’IVA che fa registrare un valore pari a 39,5 miliardi di euro. Tale risultato è
ascrivibile principalmente a due fattori: i) si tratta dell’imposta con la più ampia base
imponibile tra quelle considerate, ii) la specificità del tributo fa si che l’evasione possa
assumere un entità maggiore delle altre in virtù della possibilità di accedere al regime dei
rimborsi, o delle compensazioni. Per l’IVA, inoltre, si registra la maggiore incidenza della
componente dovuta agli omessi versamenti ed agli errori nella compilazione delle dichiarazione,
che, nella media del periodo assommano a circa 8 miliardi l’anno.
Al fine di raccordare le dinamiche delle entrate sottratte al bilancio pubblico con quelle del
ciclo economico, il tax gap è rapportato all’imposta potenziale, ovvero si calcola la propensione
al gap illustrata nella Tabella 3.H.2. La media della propensione al gap, negli anni 2010-2014,
è risultata pari al 34,2%, di cui 29,4% ascrivibile all’occultamento di base e imposta e il 4,8%
dovuta ai mancati versamenti ed errori. L’analisi della dinamica annuale mette in luce un
sensibile incremento della propensione nell’anno 2011, quando passa dal 32% al 34,3%. Occorre
ricordare che il 2011 si è caratterizzato per l’acuirsi della crisi finanziaria, concentrata
principalmente nell’ultimo periodo dell’anno, e da una conseguente situazione di estrema
incertezza che non può non avere influito sulla propensione ad adempiere dei contribuenti.
AG
AL
AN
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AQ
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(0.25,0.54]
(0.20,0.25]
(0.15,0.20]
[0.07,0.15]
2012
AG
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VA
VB
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VI
VR
VS
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(0.32,0.46]
(0.26,0.32]
(0.21,0.26]
[0.12,0.21]
2013
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
51
Nel 2012 il gap complessivo si conferma sui valori dell’anno precedente, facendo registrare,
però una flessione nella componente dovuta all’occultamento della base imponibile e/o
dell’imposta (che passa dal 29,6% del 2011 al 29,3% del 2013) e ad un incremento della parte
imputabile agli omessi versamenti e errori (da 4,7% a 5%). Aspetto questo che, in parte,
potrebbe essere dovuto all’aggravarsi della crisi di liquidità sofferta dalle imprese per il
protrarsi del periodo di crisi.
Nel 2013 la propensione è tornata a crescere, passando dal 34,3% al 35,1%; l’unica imposta
in controtendenza è stata l’IVA, per la quale il gap si è lievemente ridotto, da 29,9% a 29,7%. Il
lieve incremento stimato per il 2014 è ascrivibile unicamente alla crescita del gap IRPEF da
impresa e lavoro autonomo, in quanto l’IVA e l’IRAP rimangono sostanzialmente stazionarie,
mentre il gap IRES si riduce. Con riferimento al 2014 è necessario ribadire che si tratta di stime
effettuate con informazioni limitate e i risultati, pertanto, sono da interpretarsi come
provvisori.
TABELLA 3.H.1: GAP NELL’IMPOSTA (IN MILIONI DI €) DISTINTO TRA MANCATI VERSAMENTI ED ERRORI (MV) E
OMESSA DICHIARAZIONE DI IMPOSTA (*) – DATI IN MILIONI DI EURO
Tipologia di imposta 2010 2011 2012 2013 2014(*) Media
IRPEF totale lavoro autonomo e impresa 20.149 25.548 26.276 28.039 30.730 26.148
di cui IRPEF netto MV 18.873 24.014 24.663 26.372 28.903 24.565
IRPEF MV (**) 1.276 1.533 1.613 1.667 1.827 1.583
IRES totale 14.670 17.280 13.891 14.274 10.040 14.031
di cui IRES netto MV 13.460 15.848 12.532 12.878 9.058 12.755
IRES MV (**) 1.211 1.432 1.359 1.396 982 1.276
IVAsc totale 37.407 40.058 40.451 39.263 40.168 39.469
di cui IVAsc netto MV 30.487 32.253 31.992 31.052 31.768 31.510
IVAsc MV (**) 6.920 7.805 8.459 8.210 8.400 7.959
IRAP totale 8.091 8.936 8.538 8.623 8.070 8.452
di cui IRAP netto MV 6.643 7.234 6.912 6.981 6.533 6.861
IRAP MV (**) 1.448 1.702 1.626 1.642 1.537 1.591
Totale IRPEF lav. aut. e imp., IRES IVA, IRAP. 80.317 91.821 89.156 90.198 89.008 88.100
di cui netto MV 69.463 79.349 76.099 77.283 76.263 75.691
MV (**) 10.854 12.472 13.057 12.916 12.745 12.409
Note: (*) I dati delle stime del gap relativi all’anno 2014 sono da considerarsi provvisori e quelli relativi al 2013 semi-definitivi;
(**) MV= mancati versamenti, sono estrapolati per gli anni 2013 e 2014; IVAsc = IVA senza consenso.
52
TABELLA 3.H.2: PROPENSIONE AL GAP NELL’IMPOSTA DISTINTA TRA MANCATI VERSAMENTI ED ERRORI (MV) E
OMESSA DICHIARAZIONE DI IMPOSTA (*)
Propensione al gap nell'imposta 2010 2011 2012 2013 2014(*) Media
IRPEF totale lavoro autonomo e impresa 52,7% 54,5% 54,8% 57,0% 59,5% 55,9%
di cui IRPEF netto MV 49,4% 51,2% 51,5% 53,6% 55,9% 52,5%
IRPEF MV (**) 3,3% 3,3% 3,4% 3,4% 3,5% 3,4%
IRES totale 34,7% 37,7% 36,1% 37,4% 34,1% 36,1%
di cui IRES netto MV 31,8% 34,6% 32,6% 33,7% 30,8% 32,9%
IRES MV (**) 2,9% 3,1% 3,5% 3,7% 3,3% 3,3%
IVAsc totale 28,4% 29,7% 29,9% 29,7% 29,7% 29,5%
di cui IVAsc netto MV 23,2% 23,9% 23,7% 23,5% 23,5% 23,5%
IVAsc MV (**) 5,3% 5,8% 6,3% 6,2% 6,2% 5,9%
IRAP totale 20,7% 22,2% 22,1% 23,3% 23,3% 22,3%
di cui IRAP netto MV 17,0% 17,9% 17,9% 18,9% 18,9% 18,1%
IRAP MV (**) 3,7% 4,2% 4,2% 4,4% 4,4% 4,2%
Totale IRPEF lav. aut. e imp., IRES IVA, IRAP. 32,0% 34,3% 34,3% 35,1% 35,5% 34,2%
di cui netto MV 27,6% 29,6% 29,3% 30,1% 30,4% 29,4%
MV (**) 4,3% 4,7% 5,0% 5,0% 5,1% 4,8%
Note: (*) I dati delle stime del gap relativi all’anno 2014 sono da considerarsi provvisori e quelli relativi al 2013 semi-definitivi;
(**) MV= mancati versamenti, sono estrapolati per gli anni 2013 e 2014; IVAsc = IVA senza consenso.
Nella Tabella 3.H.3 si riporta l’ammontare complessivo del gap, considerando le entrate
tributarie e contributive. In media, per gli anni 2012 e 2013 si osserva un gap pari a 108,7
miliardi di euro, di cui 98,3 miliardi di mancate entrate tributarie e 10,4 miliardi di mancate
entrate contributive. Dal 2012 al 2013 l’incremento delle mancate entrate tributarie risulta
pari a 2,5 miliardi di euro, mentre la dinamica del gap riguardante le entrate contributive
registra una leggera flessione (circa 280 milioni di euro).
Solo per gli anni d’imposta 2012 e 2013 viene misurato il tax gap per tutte le principali
imposte considerate e risulta pari in media a 98,3 miliardi di euro annui. In dettaglio, il tax gap
IRPEF da lavoro autonomo e da impresa, IRES, IVA e IRAP ammonta a 89,8 miliardi di euro nella
media del periodo 2012-2013. A questa stima occorre aggiungere i circa 3,9 miliardi di euro
dell’IRPEF per il lavoro dipendente irregolare e i circa 4,6 miliardi di euro dell’IMU per gli
immobili diversi dall’abitazione principale.
Nella Tabella 3.H.3, le entrate contributive sono riportate, per gli anni 2011-2013, secondo
l’ipotesi massima di stima. In media risulta un ammontare di entrate contributive evase pari
a10,4 miliardi di euro, di cui 8 miliardi circa a carico dei datori di lavoro e 2,4 miliardi a carico
dei lavoratori dipendenti.
TABELLA 3.H.3: GAP DELLE ENTRATE TRIBUTARIE E CONTRIBUTIVE –DATI IN MILIONI DI EUROTipologia
di imposta 2010 2011 2012 2013 2014*
Media
2012-13**
IRPEF lavoro dipendente (irregolare) N.D. 3.949 3.887 3.975 N.D. 3.931
IRPEF lavoro autonomo e impresa 20.149 25.548 26.276 28.039 30.730 27.158
IRES 14.670 17.280 13.891 14.274 10.040 14.083
IVA 37.407 40.058 40.451 39.263 40.168 39.857
IRAP 8.091 8.936 8.538 8.623 8.070 8.581
IMU N.D. N.D. 4.000 5.290 5.268 4.645
Totale entrate tributarie 80.317 95.771 97.043 99.464 94.276 98.254
Entrate contributive carico lavoratore
dipendente***
N.D. 2.438 2.478 2.376 N.D. 2.427
Entrate contributive carico datore di
lavoro***
N.D. 8.016 8.077 7.906 N.D. 7.992
Totale entrate contributive*** N.D. 10.454 10.555 10.282 N.D. 10.419
Totale entrate tributarie e contributive N.D. N.D. 107.598 109.746 N.D. 108.672
* Le stime relative al 2014 sono provvisorie in attesa della pubblicazione dei dati sull'economia non osservata dell'Istat.
** La media è calcolata solo per gli anni in cui le stime sono complete per tutte le imposte e i contributi considerati.
*** E’ riportata l’ipotesi massima di stima.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
53
4. STRATEGIE E INTERVENTI REALIZZATI PER IL CONTRASTO E
LA PREVENZIONE DELL’EVASIONE FISCALE E
CONTRIBUTIVA: CARATTERISTICHE E RISULTATI OTTENUTI
A) L’ATTIVITÀ DI CONTRASTO ALL’EVASIONE FISCALE E CONTRIBUTIVA
EVASIONE FISCALE
I) LE PRINCIPALI DIRETTRICI DI INTERVENTO
Strategie e interventi attuati nell’anno 2015
L’attuazione della Delega fiscale per un fisco trasparente, equo e orientato alla crescita
(Legge 23/2014) ha imposto l’esigenza di ripensare la strategia di contrasto all’evasione
mediante interventi radicali volti a innovare profondamente il modello relazionale tra
Amministrazione finanziaria e cittadini, affinché questi ultimi possano effettivamente diventare
protagonisti attivi della loro posizione fiscale. Nei confronti dei contribuenti l’Amministrazione
fiscale si pone, invece, come guida trasparente e affidabile, chiamata essenzialmente a fornire
loro servizi e a svolgere un’attività preventiva, concomitante e successiva al momento
dichiarativo. In tal modo, si è messo in primo piano la promozione di un approccio
«cooperativo», della trasparenza e della fiducia reciproca declinati, in particolare, attraverso il
regime di adempimento collaborativo, il ravvedimento operoso e l’attuazione della voluntary
disclosure. Tale modello considera i contribuenti, innanzi tutto, come soggetti da assistere
nell’assolvimento degli obblighi tributari, con il fine ultimo di favorire l’adempimento
spontaneo. In tale contesto la “prevenzione” ha assunto un valore fondamentale, quantomeno
pari a quello attribuito alle attività di “contrasto” dei fenomeni elusivi ed evasivi.
In linea con tale nuovo orientamento strategico, l’azione delle Agenzie fiscali e degli altri
soggetti operanti nel settore della fiscalità di competenza dello Stato si è sviluppata nel corso
dell’esercizio 2015 nel rispetto delle linee guida per il conseguimento degli obiettivi di politica
fiscale per gli anni 2015-2017, definite con l’Atto di indirizzo emanato dal Ministro dell’economia
e delle finanze.
La necessità di favorire la prevenzione ha imposto una maggiore propensione all’erogazione
di servizi da parte dell’Amministrazione, declinata, principalmente, come semplificazione degli
obblighi contabili e dichiarativi dei contribuenti e introduzione di strumenti e procedure
finalizzati ad agevolare la comunicazione con l’Amministrazione finanziaria, in un quadro di
reciproca e leale collaborazione. Attraverso tale approccio si è cercato, inoltre, di favorire la
riduzione dei costi di compliance e di agevolare gli adempimenti, come nel caso della
dichiarazione precompilata, destinata a ridurre progressivamente l’obbligo dichiarativo di
milioni di contribuenti ad una mera verifica dell’esattezza e completezza dei dati messi a
disposizione dalla medesima Amministrazione finanziaria.
Uno degli strumenti fondamentali per realizzare tale priorità programmatica è
rappresentato da un maggiore e consistente utilizzo delle nuove tecnologie e degli strumenti
telematici necessari per l’acquisizione di informazioni rilevanti ai fini del miglioramento sia
dell’attività di prevenzione sia dell’attività di contrasto che si basa su controlli sempre più
mirati e selettivi. Alle medesime finalità risponde anche la valorizzazione del patrimonio
informativo contenuto nelle banche dati – in particolare di quelle gestite dall’Agenzia delle
entrate – utilizzato sia a fini dichiarativi sia per correggere omissioni o errori nelle dichiarazioni
54
già presentate, con effetti positivi sul comportamento della maggioranza dei contribuenti e sul
miglioramento dei livelli di compliance.
Gli effetti derivanti dalla nuova strategia adottata sono certamente valutabili in termini di
miglioramento della compliance fiscale: direttamente, attraverso l’ammontare delle somme
versate a seguito della presentazione di dichiarazioni integrative; indirettamente, mediante
l’analisi del comportamento degli stessi soggetti controllati negli anni successivi, al fine di
misurare la persistenza di un atteggiamento di adeguamento agli obblighi fiscali e, dunque, il
raggiungimento di un maggior livello di fedeltà fiscale con la stabilizzazione del conseguente
gettito spontaneo.
L’attuazione di questa nuova strategia sul versante del contrasto degli inadempimenti
tributari – la cui logica sottostante è quella di basare l’azione amministrativa sulla qualità e sulla
proficuità dei controlli piuttosto che su meri indicatori numerici volti a misurare il volume dei
controlli eseguiti – ha consentito alle strutture operative di concentrare le proprie risorse sui
contribuenti meno collaborativi e trasparenti, che abbiano strutturato complessi sistemi di
evasione e di frode o, comunque, ritenuti maggiormente a rischio.
In generale, sulla base delle esperienze maturate negli anni precedenti, l'azione di controllo
è stata condotta tenendo conto delle varie tipologie di contribuenti (si pensi, per quanto
riguarda l’attività dell’Agenzia delle entrate, alla suddivisione tra grandi e medie imprese,
piccole imprese e lavoratori autonomi, Enti non commerciali, persone fisiche) ed è stata
realizzata dalle Agenzie fiscali e dalla Guardia di Finanza con l’adozione di metodologie di
intervento differenziate e coerenti con altrettanto specifici sistemi di analisi e valutazione del
rischio di evasione e/o di elusione che hanno tenuto conto delle peculiarità che connotano
ciascuna realtà economica e territoriale. Inoltre, per ogni macro-tipologia di soggetti, si è
proceduto con l’analisi delle fenomenologie evasive in funzione dell’andamento e della
concentrazione del rischio di evasione e/o elusione, nonché della selezione e classificazione
delle posizioni dei contribuenti e dei fenomeni da sottoporre a controllo, al fine di allocare le
risorse in modo più efficiente sulle varie attività di controllo, realizzando altresì sinergie con le
altre autorità pubbliche nazionali, europee e internazionali, e sviluppando rapporti di
cooperazione e di scambio informativo.
Gli indirizzi del triennio 2016-2018
La strategia di prevenzione e contrasto all’evasione per l’esercizio 2016 è caratterizzata dal
consolidamento dei risultati conseguiti nel 2015 e dall’evoluzione del rapporto tra fisco e
contribuente, improntato ad un patto di reciproca fiducia. Gli sviluppi della politica fiscale e le
linee generali della gestione tributaria terranno conto delle raccomandazioni contenute nei
rapporti dell’OCSE e del FMI sull’Amministrazione fiscale italiana presentati nel 2016.
Tenuto conto di tale evoluzione, l’Atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di
politica fiscale per gli anni 2016-2018 – le cui indicazioni sono state tradotte nelle Convenzioni
triennali tra il Ministro dell’economia e delle finanze e le Agenzie fiscali – ha messo a punto le
strategie per il miglioramento dell’azione delle Agenzie e per la riduzione del tax gap, ponendo
particolare attenzione al miglioramento del livello di adempimento spontaneo degli obblighi
tributari. In proposito, le principali novità riguardano: una rinnovata attenzione verso la tax
compliance e la valorizzazione dell’area dei servizi al contribuente, divenuta, per ambedue le
Agenzie fiscali, la prima area strategica di intervento; il rafforzamento dell’attività di
prevenzione ai fini del miglioramento dell’adempimento spontaneo; la realizzazione di un
sistema incentivante che tiene conto delle prescrizioni contenute nel Decreto legislativo n.
157/2015 e valorizza opportunamente le attività previste nell’ambito dell’Area “Servizi”.
Anche i Piani 2016-2018 delle Agenzie fiscali sono stati allineati a tale nuovo orientamento
strategico. Essi pongono, infatti, un particolare accento sulla collaborazione informativa e sulla
semplificazione degli adempimenti e dei rapporti tra contribuente e Amministrazione
finanziaria, nella considerazione che un diverso modello relazionale tra quest’ultima e i
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
55
cittadini/contribuenti possa favorire la tax compliance e, quindi, consentire il conseguimento di
risultati significativi nella riduzione del tax gap. I benefici, di medio periodo, attesi
dall’adozione di tale nuovo approccio consistono nel rafforzare il clima di fiducia e di
collaborazione dei contribuenti nei confronti dell’Amministrazione finanziaria e, per questa via,
stimolare un maggiore adempimento spontaneo agli obblighi fiscali. Al fine di verificare
efficacemente il raggiungimento di tali obiettivi strategici, l’attenzione si è, quindi, spostata da
indicatori di output a indicatori di outcome.
La rappresentazione schematica dei Piani compendia, inoltre, sia logicamente sia
cronologicamente, il nuovo atteggiamento che le Agenzie fiscali devono porre in essere verso i
contribuenti: la funzione primaria è quella di fornire servizi di qualità e assistenza ai
contribuenti; la seconda è quella di porsi al fianco di questi ultimi per aiutarli e accompagnarli
nel corretto assolvimento degli obblighi tributari; la terza è la funzione di repressione – che
rappresenta l’extrema ratio – cui ricorrere nel caso di contribuenti che scientemente si
sottraggono ai propri doveri fiscali ovvero per contrastare gli illeciti in materia extratributaria
nonché il gioco illecito e irregolare.
L’Atto di indirizzo per il triennio 2016-2018 prevede, infine, che anche la Guardia di
Finanza, per quanto di propria competenza, assicuri il proprio contributo nelle seguenti aree
strategiche: rafforzamento del contrasto all'evasione, all'elusione e alle frodi fiscali nei diversi
settori impositivi, comprese le accise e i tributi doganali, concentrando le risorse nei confronti
dei fenomeni evasivi più diffusi e pericolosi, fra cui il sommerso d'azienda e da lavoro, l'evasione
e l’elusione internazionale, le frodi IVA e le altre frodi organizzate e proseguendo l'azione di
contrasto al gioco e alle scommesse illegali; contrasto agli illeciti in materia di spesa pubblica e
rafforzamento della lotta alla corruzione e all’illegalità nella Pubblica amministrazione;
contrasto alla criminalità economica e finanziaria, con particolare riferimento alle proiezioni
economiche, imprenditoriali e patrimoniali delle organizzazioni criminali, anche mafiose, e alle
loro capacità di infiltrarsi nel settore produttivo, rafforzando le azioni volte a contrastare il
riciclaggio di denaro, il finanziamento al terrorismo e la contraffazione, nonché a reprimere i
reati societari, fallimentari e finanziari.
II) L’ATTIVITÀ DELL’AGENZIA DELLE ENTRATE
In linea con il nuovo orientamento strategico, l’Agenzia delle entrate è stata chiamata
nell’anno 2015 alla duplice sfida del miglioramento dei risultati conseguiti negli anni precedenti
e dello sviluppo di una nuova strategia di contrasto all’evasione ed all’elusione fiscale che
prevede un diverso e più evoluto approccio nel rapporto fisco-contribuente basato sulla
reciproca fiducia, trasparenza e semplificazione, nel rispetto di quanto disposto dal comma 634
e seguenti dell’art. 1 della legge n. 190/2014 (Legge di Stabilità 2015). L’attuazione delle
modifiche normative introdotte dalla Legge di Stabilità sta richiedendo un consistente lavoro di
progettazione e sviluppo di nuovi processi gestionali e di strumenti informatici finalizzati a
favorire il dialogo con i contribuenti ispirato alla logica della cooperazione e della interazione.
L’attività di prevenzione
Con riferimento alla strategia basata sulla prevenzione dell’evasione fiscale, l’Agenzia ha
già operato al fine di adeguare i propri strumenti informatici all’uso della fatturazione
elettronica e della trasmissione telematica dei corrispettivi, nonché di adeguati meccanismi di
riscontro tra la documentazione in materia di imposta sul valore aggiunto e le transazioni
effettuate.
56
L'adozione di sistemi di fatturazione elettronica, semplificando e riducendo gli adempimenti
fiscali a carico dei contribuenti, può migliorare il rapporto tra questi e l’Amministrazione fiscale
oltre a produrre una forte spinta alla tax compliance.
La disponibilità e la conoscibilità di molti elementi informativi inciderà, in prospettiva,
anche sulla fase del controllo. Infatti, quando il sistema della trasmissione telematica dei dati
delle fatture, agevolata dall’adozione della fatturazione elettronica e dei corrispettivi, sarà
entrata a regime per tutti i contribuenti, la possibilità di un controllo basato sull’incrocio dei
dati riferiti alla cessione di beni e prestazioni di servizi e quelli della liquidazione e
dichiarazione IVA consentirà di aumentare in misura significativa la capacità di indurre il
contribuente ad adottare comportamenti fiscali corretti e/o a correggere in tempi brevi quelli
non corretti.
Il 31 marzo 2015 gli obblighi di fatturazione elettronica sono stati estesi all’intera platea di
Amministrazioni ed Enti pubblici componenti l’ambito definito dall’art. 1, comma 209, della
Legge n. 244 del 2007.
L’obbligo di fatturazione elettronica nei confronti di tutta la Pubblica amministrazione
porterà consistenti risparmi per la collettività. L’introduzione di una modalità standard di
fatturazione permette inoltre di far emergere le best practices, la cui diffusione contribuisce al
miglioramento e all’armonizzazione dei processi contabili, consentendo la riduzione dei tempi di
lavorazione della fattura ai fini del pagamento.
L’Agenzia partecipa all’intero processo della fatturazione elettronica verso le PP.AA. nel
ruolo di gestore del Sistema di interscambio, che supporta il processo di ricezione delle fatture e
di inoltro alle Amministrazioni destinatarie ed effettua le opportune verifiche sui dati trasmessi,
inviando alla Ragioneria generale dello stato i flussi informativi per il monitoraggio della spesa
pubblica. L’Agenzia si avvale della SOGEI per la realizzazione e la conduzione dell’infrastruttura,
nell’ambito degli ordinari strumenti finanziari e contrattuali. Il sistema FatturaPa ha coinvolto
23 mila Amministrazioni e oltre 600 mila fornitori e gestito 28 milioni di fatture nei primi 20
mesi dall’introduzione.
Nel corso dell’esercizio 2015, sono state inoltre gettate le basi per un “cambiamento di
verso”, introducendo nuove e più avanzate forme di comunicazione tra contribuente e
Amministrazione fiscale, finalizzate alla diffusione della cultura dell’adempimento spontaneo. In
tale ambito rientra a pieno titolo anche la dichiarazione precompilata, introdotta nel 2015, che
nel 2016 ha ampliato il suo bacino di utenti potenziali, interessando circa 30 milioni di
contribuenti. Ai 20 milioni di pensionati, lavoratori dipendenti e assimilati, per i quali è stato
predisposto il modello 730, si sono aggiunti circa 10 milioni che compilano il modello Unico. E’
stata ampliata, inoltre, la base informativa relativa a spese deducibili e detraibili, acquisendo
circa 700 milioni di dati da Enti esterni all’Amministrazione finanziaria. In questo modo l’Agenzia
tende a rafforzare il suo ruolo diretto nella fase in cui il contribuente aderisce volontariamente
all’obbligo di versamento dei tributi, nella prospettiva della semplificazione e facilitazione degli
adempimenti dichiarativi. Ci sono segnali che tale messaggio stia producendo risultati concreti
sui comportamenti dei contribuenti: già nel 2015 circa 1,5 milioni di cittadini hanno inviato
direttamente all’Agenzia delle entrate, senza costi aggiuntivi di CAF o professionisti, la
dichiarazione. Nel 2016, il numero di cittadini che si sono avvalsi di questa facoltà è salito a 2
milioni.
Secondo le indicazioni dei maggiori organismi internazionali, Fondo monetario e OCSE, un
rapporto più collaborativo con il fisco costituisce una leva importante per stimolare
l’adempimento spontaneo.
Inoltre, in virtù della maggiore tempestività nell’acquisizione delle Certificazioni uniche,
sono stati individuati i contribuenti che, pur titolari di redditi certificati, non hanno presentato
la dichiarazione degli stessi; l’Agenzia delle entrate ha così potuto inviare loro una lettera per
avvisarli della situazione riscontrata ed informarli, eventualmente, delle modalità con le quali
possano sanare la posizione usufruendo di sanzioni estremamente ridotte prima che l’eventuale
violazione venga accertata mediante un’attività di controllo.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
57
Sempre al fine di stimolare l’assolvimento degli obblighi tributari e favorire l’emersione
spontanea delle basi imponibili, nel corso del 2015 sono state messe a disposizione dei
contribuenti, anche mediante l’utilizzo di nuove tecnologie e strumenti telematici consultabili
on-line, elementi e informazioni in modo tale da consentire la verifica preventiva della
correttezza dei relativi comportamenti dichiarativi.
In tale contesto si inquadrano le iniziative che hanno previsto l’invio di circa 305.000
comunicazioni per la compliance. Più di 156.000 cittadini, ne hanno approfittato ed hanno quindi
potuto rimediare a un errore o a una dimenticanza in tempi brevi e con sanzioni ridotte,
versando spontaneamente circa 250 milioni di euro. Nel corso del 2015 sono state, inoltre,
pubblicate nel Cassetto fiscale oltre 190.000 comunicazioni relative ad anomalie riscontrate nel
triennio 2011-2013 sulla base dei dati rilevanti ai fini dell’applicazione degli studi di settore. I
contribuenti interessati dalle comunicazioni in argomento sono stati informati attraverso:
• i relativi intermediari, nel caso fosse stata effettuata specifica opzione in dichiarazione;
• l’invio di SMS, e-mail e PEC.
Tali comunicazioni hanno consentito ai contribuenti di sanare eventuali errori od omissioni
contenuti nei relativi modelli, avvalendosi del “ravvedimento operoso” ed hanno anche indotto
una parte di essi (circa 75.000) a valutare il proprio comportamento dichiarativo in occasione
della presentazione di UNICO 2015, con conseguente adeguamento spontaneo dei ricavi e dei
compensi non annotati nelle scritture contabili.
Nel 2015, inoltre, ha preso avvio la procedura di collaborazione volontaria (voluntary
disclosure), introdotta dalla Legge n. 186/2014. Tale procedura ha consentito ai contribuenti di
regolarizzare le attività finanziarie o patrimoniali detenute all’estero e non dichiarate al fisco,
in un’ottica di collaborazione con l’Amministrazione finanziaria, ottenendo una riduzione delle
sanzioni amministrative e alcune esclusioni delle sanzioni di tipo penale. A differenza di quanto
previsto da misure di emersione adottate nel passato, con la voluntary disclosure il contribuente
è tenuto a versare integralmente le imposte e gli interessi dovuti.
Le domande di adesione pervenute all’Agenzia sono state oltre 129 mila e si sono
concentrate in un breve lasso di tempo; dal 1° gennaio 2015, data di entrata in vigore della
legge 186 del 2014, fino al 30 settembre sono pervenute circa 63.000 istanze e nei due mesi di
proroga di ottobre e novembre 2015 se ne sono aggiunte altre 66.000. Gli Uffici dell’Agenzia, pur
avendo tempestivamente avviato la lavorazione già nel 2015, stanno sostenendo un notevole
sforzo per concludere le lavorazioni entro il termine di legge del 31 dicembre 201650.
Nell’ultimo trimestre 2015, l’esame delle richieste di collaborazione volontaria presentate
ai sensi della Legge n. 186/2014 ha portato all’emissione di circa 20.400 atti di accertamento
per il recupero delle imposte non versate che, unitamente, agli atti sanzionatori emessi per
irrogare le sanzioni relative alla violazione degli obblighi sul monitoraggio fiscale hanno
consentito di incassare circa 220 milioni di euro comprensivi di imposte, sanzioni ed interessi.
Nel corso dell’esercizio 2015, l’Agenzia ha anche svolto l’attività di tutoraggio ai sensi
dell’art. 27, commi 9-11, del Decreto legge n. 185/2008, completando le schede di analisi del
rischio relative a 3.210 imprese di grandi dimensioni.
L’attività di contrasto
Per quanto riguarda il contrasto all’evasione, il risultato annuale relativo all’obiettivo di
riscossione complessiva è pari a 14,85 miliardi di euro (14,2 miliardi nel 2014) di cui 4,5 miliardi
derivano dalla riscossione coattiva, 10,1 dai versamenti diretti e 250 milioni dalle iniziative
relative all’attività di promozione alla compliance, il cui fondamento poggia sulla ricerca di un
50 Le istanze sono pervenute principalmente da contribuenti con domicilio fiscale nelle Regioni del nord Italia e, quindi, la
relativa lavorazione è concentrata principalmente in alcune Regioni e incide particolarmente sulle Direzioni provinciali delle città più
grandi come Bologna, Firenze, Milano, Roma e Torino.
58
dialogo aperto, trasparente e altamente collaborativo tra cittadini/contribuenti e
Amministrazione.
Ai fini del raggiungimento del risultato conseguito nella Tabella 4.A.II.1 si presenta il
dettaglio degli incassi conseguiti in relazione alle diverse tipologie di attività.
TABELLA 4.A.II.1: ENTRATE ERARIALI E NON ERARIALI (IMPOSTE, SANZIONI E INTERESSI) - ANNO 2015
Riscossioni da complessiva attività di controllo
(valori espressi in miliardi di euro)
14,85
Area Accertamento, Controllo
formale e contenzioso
Ruoli 1,9
Versamenti diretti 5,8
Totale Area Accertamento 7,7
Area Servizi
Ruoli 2,6
Versamenti diretti 4,3
Totale Area Servizi 6,9
Compliance 0,25
In particolare, il dettaglio dei 5,8 miliardi di euro derivanti dall’attività di accertamento e
di controllo formale, sono riportati nelle Tabelle 4.A.II.2, 4.A.II.3 e 4.A.II.4, e, per ciascuna
tipologia di attività, è illustrata la ripartizione tra interessi e sanzioni.
TABELLA 4.A.II.2: VERSAMENTI DIRETTI CONNESSI ALL'ATTIVITÀ DI ACCERTAMENTO E CONTROLLO
FORMALE
2014 2015
Versamenti diretti connessi all'attività di accertamento e controllo formale 6,3 5,8
di cui
- versamenti diretti da attività di accertamento* 6,0 5,6
- versamenti diretti da attività di controllo formale 36 ter DPR 600/73 0,3 0,2
importi espressi in miliardi di euro
*Dati 2015 comprensivi di incassi da voluntary disclusure
TABELLA 4.A.II.3: VERSAMENTI DIRETTI CONNESSI ALL'ATTIVITÀ DI CONTROLLO FORMALE 36 TER DPR
600/73
2014 2015
Versamenti diretti connessi all'attività di controllo formale 36 ter DPR 600/73 0,3 0,2
di cui
- interessi 0,01 0,01
- sanzioni 0,04 0,04
importi espressi in miliardi di euro
TABELLA 4.A.II.4: VERSAMENTI DIRETTI CONNESSI ALL'ATTIVITÀ DI ACCERTAMENTO
2014 2015
Versamenti diretti connessi all'attività di accertamento* 6,0 5,6
di cui
- sanzioni 0,98 0,96
importi espressi in miliardi di euro
*Dati 2015 comprensivi di incassi da voluntary disclusure
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
59
Riscossione da ruoli erariali
Nel corso del 2015 l’Agenzia ha effettuato 1.398.256 controlli rispetto ai 1.300.000
pianificati (+7,6%), dato che prende in considerazione gli accertamenti ordinari II.DD., IVA, IRAP,
gli accertamenti del settore registro, gli accertamenti parziali automatizzati (eseguiti ai sensi
dell’art. 41-bis del D.P.R. n. 600 del 1973), i controlli sui crediti d’imposta svolti sia nei
confronti di soggetti destinatari di benefici ed incentivi fiscali (crediti agevolativi) sia su
indebite compensazioni operate su modello F24, i controlli formali delle dichiarazioni dei redditi
ai sensi dell’art. 36-ter DPR 600/73 (compresi i controlli con comunicazione degli esiti
centralizzata CEC) ed i controlli formali registro finalizzati al riscontro dei requisiti qualificanti
ciascun regime agevolativo.
In termini numerici hanno concorso al risultato annuale di 1.398.256 controlli:
· 301.996 accertamenti ordinari II.DD., IVA, IRAP;
· 33.203 accertamenti di atti e dichiarazioni soggetti a registrazione;
· 10.771 controlli dei crediti d’imposta;
· 286.015 accertamenti parziali automatizzati;
· 673.708 controlli formali 36 ter, di cui 324.468 con comunicazione degli esiti
centralizzata;
· 92.563 controlli formali campione unico.
Se si focalizza l’attenzione unicamente sugli accertamenti II.DD., IVA, IRAP e settore
registro nonché dagli accertamenti parziali automatizzati (eseguiti ai sensi dell’art. 41-bis del
D.P.R. n. 600 del 1973), il numero di controlli effettuati nel 2015 ammonta a 621.214, facendo
registrare un decremento del 3,3% rispetto all’esercizio precedente (642.256), come si evince
dalla Tabella 4.A.II.6.
TABELLA 4.A.II.6: NUMERO COMPLESSIVO DEGLI ACCERTAMENTI EFFETTUATI. ANNI 2014 E 2015
Tipologia controllo 2014 2015 Var. %
Accertamenti ordinari II.DD., IVA e IRAP 309.319 301.996 -2,4%
Accertamenti parziali imposte dirette 289.277 286.015 -1,1%
Accertamenti in materia di imposta di registro e altre imposte correlate 43.660 33.203 -24,0%
Totale 642.256 621.214 -3,3%
La maggiore imposta complessivamente accertata (MIA) nel 2015 (Tabella 4.A.II.7) è
risultata pari a 21,5 miliardi di euro, per la quasi totalità derivante dagli accertamenti ordinari
ai fini II.DD., IVA e IRAP, con una variazione in diminuzione del 17,7% rispetto al risultato del
2014. Le altre tipologie di controllo (accertamenti parziali automatizzati e accertamenti degli
atti e dichiarazioni soggetti a registrazione) hanno consentito di accertare maggiori imposte
rispettivamente per circa 412 milioni di euro e 258 milioni di euro, in diminuzione rispetto
all’esercizio precedente.
TABELLA 4.A.II.7: MAGGIORE IMPOSTA ACCERTATA. ANNI 2014-2015
Tipologia controllo 2014 2015 Var. %
MIA accertamenti ordinari ai fini II.DD., IVA e IRAP 25.373 20.817 -18,0%
MIA accertamenti parziali imposte dirette 440 412 -6,4%
MIA accertamenti in materia di imposte di registro e altre imposte correlate 307 258 -16,0%
Totale 26.120 21.487 -17,7%
importi espressi in milonii di euro
Con riguardo agli accertamenti ordinari II.DD., IVA, IRAP nella Tabella 4.A.II.8 sono riportati
i controlli effettuati nel biennio 2014/2015 per le distinte tipologie di contribuenti.
60
TABELLA 4.A.II.8: NUMERO DI CONTROLLI EFFETTUATI
Tipologia controllo 2014 2015
Variazione
(in valore assoluto)
Accertamenti nei confronti di grandi contribuenti 3.112 2.734 -378
Accertamenti nei confronti delle imprese di medie dimensioni 14.211 13.262 -949
Accertamenti nei confronti delle imprese di piccole dimensioni e
Professionisti
160.007 140.972 -19.035
Accertamenti nei confronti di enti non commerciali 5.318 5.483 165
Accertamenti diversi da quelli su redditi di impresa e lavoro autonomo 115.58 113.456 -2.124
Accertamenti con determinazione sintetica del reddito 11.091 5.827 -5.264
Accertamenti voluntary disclosure
20.262
Accertamenti ordinari II.DD., IVA e IRAP 309.319 301.996 -7.323
I risultati conseguiti in relazione alle singole tipologie di controllo sono strettamente
connessi agli obiettivi di budget definiti nel 2015 su livelli compatibili con il massimo sforzo delle
risorse disponibili, in costante diminuzione, e in riduzione rispetto alle volumetrie rilevate
nell’esercizio precedente. Inoltre, è stato necessario assicurare una maggiore flessibilità
gestionale alle strutture operative che, in corso d’anno, hanno iniziato la lavorazione delle
istanze di collaborazione volontaria presentate ai sensi della Legge n. 186/2014.
Le strutture dell’Agenzia, infatti, tenuto conto del termine del 31 dicembre 2016 fissato dal
Decreto legge 30 settembre 2015, n. 153, convertito, con modificazioni, dalla legge 20
novembre 2015, n. 187 per il perfezionamento di tutte le annualità oggetto di collaborazione
volontaria a pena di decadenza per l’emissione degli atti di accertamento e di contestazione,
valutata la numerosità delle istanze presentate e la concentrazione temporale e territoriale
degli adempimenti correlati all’esame delle istanze finalizzate a far emergere spontaneamente
le attività finanziarie e patrimoniali illecitamente detenute all’estero ed i redditi evasi, già dagli
ultimi mesi del 2015, hanno adottato modelli gestionali ed operativi che prevedevano la
riallocazione delle risorse tradizionalmente impiegate nell’attività di controllo ed in particolare
di quelle destinate all’attività nei confronti delle imprese minori e dei professionisti.
Tali interventi vanno intesi come un’attività di investimento pluriennale che ha iniziato a
produrre i suoi effetti in termini di gettito nel 2015, ma che esplicherà compiutamente tutte le
potenzialità nel 2016.
Per quanto riguarda gli accertamenti finalizzati alla determinazione sintetica del reddito
delle persone fisiche si fa altresì presente che il risultato annuale non tiene in considerazione i
procedimenti istruttori (circa 6.000 inviti al contraddittorio) avviati ai sensi dell’art. 38, settimo
comma (c.d. primo contraddittorio necessario) del Decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 600 e del Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 24 dicembre
2012, e chiusi senza la prosecuzione dell’attività di controllo in quanto, sulla base dei documenti
forniti o delle motivazioni addotte dal contribuente, in ordine alle “spese certe”, alle “spese per
elementi certi”, agli investimenti ed alla quota di risparmio dell’anno, l’ufficio non ha
riscontrato elementi tali da giustificare la prosecuzione del controllo sostanziale.
Sempre nell’ambito degli accertamenti ordinari II.DD, IVA e IRAP a fronte del minor numero
di accertamenti (-2,4%) eseguiti si rileva la variazione in diminuzione (-17,8%) della relativa
maggiore imposta accertata che passa dai 25,4 miliardi del 2014 ai 20,8 miliardi del 2015. La
maggiore flessione che si riscontra negli accertamenti nei confronti delle imprese di grandi
dimensioni, come si evince dal grafico che segue, è da valutarsi tenendo in considerazione che
l’attività svolta negli anni precedenti, sviluppata con modalità d’intervento diversificate in
funzione del grado di pericolosità delle posizioni in esito alle risultanze dell’attività di analisi del
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
61
rischio, se da un lato ha garantito il recupero dell’evasione pregressa dall’altro ha facilitato la
tax compliance da parte dei contribuenti. In prospettiva, nell’ottica di piena collaborazione che
si sta istaurando attraverso la procedura di cooperative compliance tra il comparto dei grandi
contribuenti e l’Agenzia, la funzione preventiva diventerà prevalente rispetto a quella repressiva
con conseguenti riflessi per tale tipologia di contribuenti sulle risultanze dell’azione
accertatrice.
FIGURA 4.A.II.1: MAGGIORE IMPOSTA ACCERTATA PER TIPOLOGIA DI CONTROLLO
La partecipazione dei contribuenti al procedimento di accertamento ai fini della definizione
della pretesa tributaria, attraverso gli istituti dell’adesione (adesione ordinaria, adesione ai
contenuti del verbale di constatazione e ai contenuti dell’invito al contraddittorio) e
dell’acquiescenza registra un aumento del 12,7% rispetto all’esercizio precedente. In particolare
il risultato conseguito in termini di atti definiti è influenzato dal numero di inviti emessi ai sensi
dell’art. 5, comma 1 bis del Decreto legislativo n. 218/97 mediante i quali i contribuenti che
hanno presentato istanza di voluntary disclosure hanno definito i maggior redditi emersi a
seguito della richiesta di collaborazione volontaria.
Considerando anche gli accertamenti parziali automatizzati e gli accertamenti riguardanti
atti e dichiarazioni soggetti a registrazione, nel 2015 gli accertamenti definiti con adesione od
acquiescenza sono stati complessivamente 278.537, con una variazione in aumento dello 0,9%
rispetto al dato 2014 (Tabella 4.A.II.9).
62
TABELLA 4.A.II.9: NUMERO DI ACCERTAMENTI DEFINITI PER ADESIONE E ACQUIESCENZA, DISTINTI PER
TIPOLOGIA
Tipologia di accertamento 2014 2015
Variazione
(in valore assoluto)
Accertamenti grandi contribuenti 1.843 1.682 -161
Accertamenti nei confronti di imprese di medie dimensioni 7.867 7.561 -306
Accertamenti nei confronti di imprese di piccole dimensioni e professionisti 51.435 47.444 -3.991
Accertamenti nei confronti di enti non commerciali 2.092 2.151 59
Accertamenti diversi da quelli su redditi di impresa e lavoro autonomo 52.217 55.800 3.583
Accertamenti con determinazione sintetica del reddito 6.298 2.181 -4.117
Accertamenti voluntary disclosure
20.393
Accertamenti ordinari II.DD., IVA e IRAP 121.752 137.212 15.460
Accertamenti parziali automatizzati 129.907 121.141 -8.766
Accertamenti di atti e dichiarazioni soggetti a registrazione 24.514 20.184 -4.330
Totale 276.173 278.537 2.364
La maggiore imposta definita per adesione ed acquiescenza ammonta a 2,9 miliardi di euro
con una variazione in diminuzione (-12,4%) rispetto all’esercizio precedente (3,4 miliardi di
euro). Nel grafico che segue sono riportati i valori di maggiore imposta definita rilevati per
ciascuna tipologia di accertamento, confrontati con quelli dell’esercizio precedente. Si rileva
una flessione della MID per le imprese di grandi e medie dimensioni. Anche in questo caso
valgono le considerazioni svolte in precedenza con riferimento alla MID, ovvero che la riduzione
di quest’ultima è in parte ascrivibile sia all’attività di deterrenza effettuata dall’Agenzia negli
anni precedenti sia al processo di fidelizzazione dei contribuenti posto in essere con
l’introduzione prima del tutoraggio a cui si è aggiunta la cooperative compliance.
FIGURA 4.A.II.2: MAGGIORE IMPOSTA DEFINITA* PER ADESIONE E ACQUIESCENZA PER TIPOLOGIA DI
ACCERTAMENTO
*Valori mediani di MID espressi in euro
I risultati qualitativi raggiunti in termini di mediana della maggiore imposta accertata e
maggiore imposta definita per adesione e per acquiescenza si attestano, per la maggior parte
delle tipologie di controllo, sui valori registrati nell’esercizio precedente, ad eccezione di quelli
relativi alle imprese di grandi dimensioni.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
63
FIGURA 4.A.II.3: MEDIANA* DELLA MIA PER TIPOLOGIA DI ACCERTAMENTO
*Valori mediani di MID espressi in euro
TABELLA 4.A.II.10: VARIAZIONE MIA – ANNI 2014-2015
2014 2015 Y%
N. accertamenti eseguiti 289.277 286.015 - 1,1%
MIA totale* 440 412 - 6,4%
MIA mediana** 1.340 1.270 - 5,2%
* Importi espressi in milioni di euro
** Importi espressi in euro
TABELLA 4.A.II.11: VARIAZIONE MIA PER ACQUIESCENZA – ANNI 2014-2015
2014 2015 Y%
N. accertamenti definiti per acquiescenza 129.907 121.141 - 6,7%
MID totale* 240 200 - 16,7%
MID mediana** 1.289 1.200 - 6,9%
* Importi espressi in milioni di euro
** Importi espressi in euro
Per quanto riguarda controlli formali ex art. 36-ter DPR 600/73, al risultato annuale
(673.708 controlli), che registra una variazione in diminuzione (-17,6%) rispetto all’omologo
risultato conseguito nel 2014 (817.273 controlli), concorrono anche le 324.468 dichiarazioni per
le quali il controllo è stato perfezionato centralmente con conseguente produzione automatica
ed invio delle comunicazioni di cui al comma 4 del citato art. 36-ter (cosiddette CEC).
La diminuzione è strettamente connessa alla numerosità delle posizioni, individuate a livello
centrale a seguito di specifiche attività di analisi del rischio, basate su criteri che tengono conto
dei più frequenti e significativi fenomeni di micro-evasione che caratterizzano generalmente la
platea dei contribuenti di riferimento, e segnalate alle strutture per il controllo. Rispetto
all’esercizio 2014, infatti, nel 2015 si osserva una riduzione (-16,9%) nel numero complessivo di
dichiarazioni segnalate, variazione influenzata a sua volta dalla diminuzione registrata in
relazione alle tipologie di posizioni segnalate.
Nell’attività di contrasto all’evasione fiscale, l’Agenzia ha proseguito la collaborazione con i
Comuni relativamente alla partecipazione di questi ultimi all’accertamento tributario.
Nel corso del 2015 sono state prese in carico dalle strutture operative dell’Agenzia 7.370
segnalazioni qualificate provenienti dai Comuni (il 70,4% delle quali proviene da Comuni del
nord, l’11,0% del centro e il 18,6% del sud ed isole). La maggior parte delle segnalazioni riguarda
64
l’ambito “Beni indicanti capacità contributiva” (43,5%) e l’ambito “Proprietà edilizie e
patrimonio immobiliare” (36 %), come si evince dalla Figura 4.A.II.4.
FIGURA 4.A.II.4: SEGNALAZIONI QUALIFICATE PROVENIENTI DAI COMUNI
Nel corso del 2015 sono stati eseguiti 1.982 accertamenti in relazione ai quali al Sistema
informativo risulta collegata almeno una segnalazione qualificata dei Comuni, a fronte di detta
attività di controllo sostanziale è stato possibile accertare maggiori imposte per circa 43 milioni
di euro. Nel prospetto che segue è riportata la distribuzione degli accertamenti eseguiti nonché
della relativa maggiore imposta accertata per ambito di segnalazione.
L’attività di verifica effettuata dall’Agenzia nel 2015 è riportata nella Tabella 4.A.II.12 che
espone i risultati quantitativi relativi alle verifiche e ai controlli mirati, affiancando ai risultati
quantitativi i risultati qualitativi degli interventi esterni.
TABELLA 4.A.II.12: INTERVENTI ESTERNI (VERIFICHE E CONTROLLI MIRATI) – ANNO 2015
Al fine della lotta all’evasione l’Agenzia ha effettuato scambi di informazioni con le
strutture degli altri Stati membri dell’Unione europea nonché con altri Stati.
Nel corso dell’anno 2015 il numero delle richieste di informazioni ai fini delle imposte
dirette ed altri tributi in uscita (dall’Italia verso l’estero) e in entrata (dall’estero verso l’Italia)
ha subìto una sensibile flessione (Tabella 4.A.II.13), dovuta alle notevoli risorse impiegate sia
dall’Agenzia che dalle altre Amministrazioni finanziarie nell’attuazione dei nuovi protocolli di
scambio automatico delle informazioni finanziarie, sia in base alla normativa statunitense
FATCA, che si sono aggiunti ai flussi informativi automatici esistenti in ambito OCSE, nonché alla
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
65
preparazione per l’uso nel 2017 del Common reporting standard per lo scambio automatico
finanziario in ambito OCSE ed UE51.
TABELLA 4.A.II.13: RICHIESTE DI INFORMAZIONI IMPOSTE DIRETTE ED ALTRI TRIBUTI
Anno
Richieste
Italia
Richieste
Stati Esteri
Totale
2014 236 364 600
2015 177 256 433
Per quanto riguarda lo scambio di informazioni in materia di IVA, nel corso dell’anno 2015 si
è assistito ad un lieve decremento (Tabella 4.A.II.14). E’ comunque sempre invalsa la prassi,
ormai consolidata, di limitare le richieste italiane inferiori a € 15.000,00 come da decisione
assunta dagli Stati membri in sede di comitato SCAC (ovvero il Comitato Permanente per la
Cooperazione Amministrativa della Commissione Europea c.d. Standing Committee for the
Administrative Cooperation).
TABELLA 4.A.II.14: RICHIESTE DI INFORMAZIONI IVA (ART.7 REG. 904/2010)
Anno
Richieste
Italia
Richieste
Stati Esteri
Totale
2014 369 1.226 1.595
2015 279 1.170 1.449
Le strutture dell’Agenzia sono state anche impegnate in attività di controllo (Tabella
4.A.II.15) derivanti da segnalazioni ricevute e inviate in via spontanea (cosiddetto scambio
spontaneo d’informazioni) principalmente da Stati membri dell’Unione europea ai sensi della
Direttiva 16/2011/UE e delle Convenzioni bilaterali per evitare le doppie imposizioni.
TABELLA 4.A.II.15: : INFORMAZIONI SPONTANEE IMPOSTE DIRETTE ED ALTRI TRIBUTI
Anno
Scambio spontaneo
in entrata
Scambio spontaneo
in uscita
Totale
2014 152 275 427
2015 66 88 154
Il numero di interventi di mutua assistenza per il recupero crediti esteri complessivi gestiti
dall’Agenzia in applicazione della Direttiva 2010/24/UE per il 2015 (per le richieste pervenute a
partire dal 1° gennaio 2012) e delle convenzioni internazionali (vigenti per la gestione delle
procedure pendenti al 31/12/2011) è stato di 1.580 domande, di cui 1.516 sono state prese
formalmente in carico per la successiva trattazione, mentre 64 di fonte comunitaria sono state
rifiutate preliminarmente alla presa in carico, in quanto considerate “non lavorabili” per vari
motivi (ad esempio, incompetenza sul tributo, errori materiali di compilazione, impossibilità di
individuazione del soggetto interessato dalla richiesta in base ai dati forniti).
Per quanto riguarda l’attività di controllo nell’ambito catastale, i dati di consuntivo
(420.234) hanno evidenziato un incremento di circa il 12% nel numero di unità immobiliari
urbane (u.i.u.) verificate rispetto al valore atteso.
L’incremento è determinato sia dalla revisione delle priorità da parte dell’Agenzia, a
seguito della mancata emanazione dei decreti attuativi per la riforma del Sistema Estimativo
Catastale che ha liberato parte delle risorse, sia dalla presenza di unità immobiliari meritevoli di
verifica.
51 Le statistiche attengono solo all’attività dell’Agenzia delle entrate. Si rimanda al Paragrafo B del Capitolo 4 per il quadro
complessivo delle attività relative alla cooperazione amministrativa.
66
Al 31 dicembre 2015 sono state effettuate 46.661 verifiche sulle unità immobiliari per
mancata presentazione degli atti di aggiornamento, rispetto ad un risultato programmato di
39.000 verifiche. Il risultato, superiore al valore atteso, è stato determinato da un incremento
delle lavorazioni sui magazzini dei fabbricati non dichiarati e dalle operazioni di controllo sugli
immobili ex rurali.
Gli atti di aggiornamento tecnico controllati in sopralluogo sono stati pari a 3.892, in linea
con quanto programmato e non si segnalano particolari criticità.
In ambito catastale l’Agenzia ha svolto le seguenti attività:
TABELLA 4.A.II.12: INTERVENTI ESTERNI (VERIFICHE E CONTROLLI MIRATI) – ANNO 2015
III) L’ATTIVITÀ DELL’AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI
In coerenza con gli indirizzi programmatici contenuti nell’Atto di Indirizzo dell’Autorità
politica 2015-2017, la strategia di azione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è stata
orientata al miglioramento della qualità delle prestazioni, sia per semplificare gli adempimenti a
carico degli utenti, sia per massimizzare l’efficacia delle attività di prevenzione e contrasto alle
frodi e ai traffici illeciti.
L’attività di prevenzione
Con riferimento all’attività di prevenzione, è stato accelerato il processo di semplificazione
amministrativa anche attraverso la promozione del dialogo telematico con gli utenti,
l’incremento dei servizi erogati on-line e l’interoperabilità con le altre Amministrazioni, a
vantaggio della semplificazione delle procedure e della riduzione dei costi connessi anche al fine
di assicurare livelli di servizio sempre più rispondenti alle attese degli interlocutori istituzionali,
degli operatori, delle imprese e degli utenti.
Tali interventi sono stati associati ad azioni strutturali di miglioramento, sotto il profilo
organizzativo, gestionale ed operativo, nonché alla qualificazione professionale del personale,
con l’obiettivo di innalzare il livello qualitativo della performance complessiva dell’Agenzia.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
67
L’attività di contrasto
Per il potenziamento dei controlli, assume particolare rilevanza lo sviluppo delle attività di
intelligence e di analisi dei flussi di traffico e dei rischi connessi. In tale ambito, sono state
utilizzate metodologie di intervento basate sulla valutazione del rischio di evasione e/o di
elusione riferite a ciascuna macro-tipologia di fenomeno e tarate sulle peculiarità che connotano
le diverse realtà economiche territoriali. Sono stati così potenziati i sistemi automatizzati di risk
assessment (Circuito Doganale di Controllo) nonché le iniziative già avviate per la riduzione
dell’invasività dei controlli, per evitare che l’esigenza di effettuare controlli sui traffici
commerciali possa non arrecare pregiudizio alla competitività delle imprese. Si collocano in tale
contesto il preclearing (ovvero la trasmissione di dichiarazioni doganali telematiche prima che la
nave entri in porto, in modo che i container, selezionati nel frattempo dal sistema informatico
doganale per un controllo, vengano scaricati direttamente nelle aree di verifica, mentre gli altri
possano essere immediatamente sdoganati liberando lo spazio portuale) ed i fast corridors
(ovvero corridoi controllati) nei quali l’utilizzo di nuove tecnologie consente di semplificare il
ciclo import/export attraverso l’individuazione e la rimozione dei “nodi” di inefficienza nella
movimentazione multimodale (via ferro, gomma, acqua, aria) delle merci per rilanciare la
competitività del sistema logistico nazionale. Inoltre, un processo ciclico di
valutazione/correzione dei profili di rischio in relazione ai risultati dei controlli (l’esito di ogni
controllo è registrato a sistema) consente al sistema, attraverso l’intervento di qualificati
analisti del rischio, di “apprendere” dai risultati ottenuti per accrescere l’efficacia e la
selettività dei controlli, riducendone progressivamente la quantità.
Nel 2015 le dogane italiane hanno trattato circa 17 milioni di dichiarazioni doganali
presentate prevalentemente in via telematica. Ogni dichiarazione doganale presentata è
trattata dal sistema ed esaminata dal Circuito Doganale di Controllo che consiste in una
sofisticata applicazione software che, sulla base di profili di rischio (oltre 5.200) soggettivi e
oggettivi (tipologia della merce, Paese di origine, valore, etc.), seleziona quelle che devono
essere sottoposte a controllo indicando anche la tipologia dello stesso (documentale, scanner,
fisico, a posteriori). Nel corso del 2015, sono stati istituiti, annullati, messi in scadenza o
modificati circa 7.800 profili in totale, a dimostrazione della costante attività di analisi ed
intelligence che raccoglie, collega, valuta informazioni provenienti dall’analisi dei flussi e da
numerose banche dati nazionali e comunitarie.
Rispetto al 2014, seguendo le linee di indirizzo strategico della UE che puntano a
privilegiare la facilitazione e la velocità delle operazioni doganali, vi è stato un calo dei controlli
totali sulle dichiarazioni doganali presentate. In modo particolare, è stato selezionato dal
Circuito Doganale di Controllo l’1,5% delle dichiarazioni per effettuare i controlli documentali,
l’1,02% per i controlli fisici e lo 0,03% per i controlli scanner per una percentuale complessiva
del 2,55% (contro il 2.66% del 2014).
La più alta percentuale di controlli fisici operati dalle dogane italiane all’importazione è
conseguenza della grande attenzione riposta al contrasto di fenomeni illeciti quali la
sottofatturazione, la contraffazione, o alla verifica del rispetto delle norme in materia di “Made
in” e di sicurezza dei prodotti, che, invece, investono meno il settore delle esportazioni dove,
infatti, si registrano livelli più bassi di controlli. Il mix di controlli adottato è quello tipico di un
modello orientato all’esportazione.
Controlli allo sdoganamento e controlli a posteriori
Nel 2015, l’Agenzia ha effettuato nei settori dogane ed accise 1.437.131 controlli. La
Tabella 4.A.III.1 riporta il numero complessivo delle verifiche e dei controlli eseguiti nell’anno
2015 nei settori dogane e accise per le principali tipologie di controlli e le relative variazioni
rispetto all’anno precedente.
68
TABELLA 4.A.III.1: DISTRIBUZIONE DEI CONTROLLI PER LE PRINCIPALI TIPOLOGIE
Principali tipologie di controlli 2014 2015 Var.%
Verifiche Intra 4.335 4.007 -7,6%
Verifiche Plafond 635 582 -8,3%
Revisioni d'accertamento con accesso 3.967 4.062 2,4%
CDC - Controlli fisici allo sdoganamento 183.640 183.291 -0,2%
CDC - Controlli documentali allo sdoganamento 267.068 271.321 1,6%
Controlli scanner 37.762 41.442 9,7%
Verifiche ordinarie 22.101 28.979 31,1%
Revisioni di accertamento in ufficio 214.438 215.465 0,5%
Controlli FEAGA 23 14 -39,1%
Controlli AEO (inclusi post-audit) 723 748 3,5%
Verifiche tecnico amministrative in materia di accise 43.152 43.375 0,5%
Controlli su dichiarazioni sommarie pre-arrivo 434.634 467.358 7,5%
Totale 1.212.478 1.260.644 4,0%
Fonte: Agenzia delle dogane e dei monopoli
Valori espressi in milioni di euro
Complessivamente, l’attività di controllo svolta dall’Area dogane si ripartisce in tre
categorie secondo le percentuali indicate nella Figura 4.A.III.1:
- controlli in linea allo sdoganamento;
- controlli a posteriori;
- verifiche nel settore delle accise.
FIGURA 4.A.III.1: DISTRIBUZIONE DELLE VERIFICHE E DEI CONTROLLI
TABELLA 4.A.III.2: OPERAZIONI CONNESSE ALLO SDOGANAMENTO
Operazioni connesse allo sdoganamento 2011 2012 2013 2014 2015
Dichiarazioni doganali (DAU) 14.790.640 15.560.780 16.484.856 17.206.336 18.188.815
Manifesti merci in arrivo 151.767 148.950 148.185 148.932 147.920
Manifesti merci in partenza 135.618 139.146 142.373 147.749 149.406
Partite di merce in temporanea custodia 5.415.058 5.563.028 6.034.635 6.450.440 6.229.614
Totale operazioni 20.493.083 21.411.904 22.810.049 23.953.457 24.715.755
Controlli allo
sdoganament
o 78%
Verifiche
accise 3%
Controlli a
posteriori
19%
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
69
Come è evidenziato dalla Figura 4.A.III.2, nonostante la crisi economica, le operazioni di
sdoganamento hanno registrato nel quinquennio preso in esame una continua crescita.
FIGURA 4.A.III.2: ANDAMENTO DELLE OPERAZIONI CONNESSE ALLO SDOGANAMENTO
TABELLA 4.A.III.3: CONTROLLI ALLO SDOGANAMENTO
CONTROLLI ALLO SDOGANAMENTO
TIPOLOGIA DI CONTROLLO 2014 2015 Variazione %
CONTROLLI DERIVANTI DAL
CIRCUITO DOGANALE DI CONTROLLO
(CDC)
controlli fisici 183.64 183.291 -349 -0,19%
controlli documentali 267.068 271.321 4.253 1,59%
controlli scanner 11.725 9.604 -2.121 -18,09%
TOTALE CONTROLLI DERIVANTI DAL CDC 462.433 464.216 1.783 0,39%
CONTROLLI DI INIZIATIVA
controlli fisici 42.185 36.767 -5.418 -12,84%
controlli documentali 49.665 54.841 5.176 10,42%
controlli scanner 26.037 31.838 5.801 22,28%
TOTALE CONTROLLI DI INIZIATIVA 117.887 123.446 5.559 4,72%
TOTALE CONTROLLI SU DISCHIARAZIONI SOMMARIE DI
PREARRIVO
434.634 467.358 32.724 7,53%
TOTALE CONTROLLI ALLO SDOGANAMENTO 1.014.954 1.055.020 40.066 3,95%
Dall’analisi dei dati emerge che, sebbene nel 2015 i controlli allo sdoganamento siano
aumentati complessivamente del 3,95%, in realtà l’incidenza totale dei controlli derivanti dal
Circuito Doganale di Controllo sul numero totale delle dichiarazioni è diminuita rispetto allo
scorso anno passando dal 2,7% al 2,6%, dal momento che il totale delle dichiarazioni presentate
nel 2015 è aumentato in misura maggiore (5,7%) rispetto all’incremento dei controlli allo
sdoganamento.
TABELLA 4.A.III.4: TASSI DI POSITIVITÀ DEI CONTROLLI DA CDC
Tassi di positività rilevati nel CDC 2014 2015
Tasso di positività per controlli selezionati da Sistema di analisi dei rischi (CD+VM+CS) su
merci in importazione
5,17% 5,3%
Tasso di positività per controlli selezionati da Sistema di analisi dei rischi (CD+VM+CS) su
merci in esportazione
3,55% 3,2%
13,873,968
17,797,664
20493,083
21,411,904
22,810,049
23,953,457 24,715,755
0
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
30,000,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
70
TABELLA 4.A.III.5: TASSO DI POSITIVITÀ DEI CONTROLLI ALLO SDOGANAMENTO
CONTROLLI ALLO SDOGANAMENTO TIPOLOGIA DI CONTROLLO 2014 2015 Variazione
Tasso di positività dei controlli
Controlli fisici 6,5% 7,0% 0,5%
Controlli documentali 3,1% 2,7% -0,4%
Controlli scanner 1,2% 1,4% 0,2%
TASSO DI POSITIVITA' (MEDIA PONDERATA) 4,4% 4,4% 0,0%
Per quanto concerne, invece, l’attività di controllo a posteriori, la Tabella 4.A.III.6 riporta
il numero di controlli effettuati dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli nell’anno 2015.
TABELLA 4.A.III.6: CONTROLLI A POSTERIORI
Tipologie controlli successivi 2015
Verifiche Intra 4.007
Verifiche Plafond 582
Revisioni d'accertamento con accesso 4.062
Verifiche ordinarie 28.979
Revisioni di accertamento in ufficio 215.465
Controlli FEAGA 14
Controlli certificazioni AEO 748
Verifiche tecnico amministrative in materia di accise 43.375
Le caratteristiche della platea di operatori nei settori Intra e Plafond e la sempre più
accurata analisi per l’individuazione delle situazioni di rischio hanno consentito la prosecuzione
del processo di riduzione delle verifiche - specialmente quelle con accesso, molto impegnative in
termini di risorse umane e finanziarie - mantenendo peraltro una significativa efficacia,
dimostrata dai tassi di positività che registrano un incremento in entrambi i settori.
In tale ambito, si segnala inoltre che sulla base dello studio per “Il miglioramento della
qualità del dato delle dichiarazioni doganali e l’individuazione delle dichiarazioni doganali
anomale” - effettuato dapprima in collaborazione con l’Istat e il MEF e successivamente portato
a termine dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli - è stato perfezionato il sistema
informatizzato denominato SIDDA. Detto sistema, è in grado di individuare automaticamente le
numerose operazioni doganali anomale registrate in AIDA (Tariffa doganale d’uso integrata) e
segnalarle agli Uffici di registrazione per i conseguenti controlli a posteriori. Le finalità del
progetto non sono solo quelle di ottenere una migliore qualità del dato per le applicazioni di
Data Warehouse dell’Agenzia ma anche quelle di fornire supporto per il Circuito Doganale di
Controllo e l’Analisi dei rischi. I risultati conseguiti hanno mostrato per le segnalazioni di SIDDA
un incremento notevole delle positività per i controlli a posteriori di circa il 30%, contro il 4%
circa degli analoghi controlli RU (Revisioni di Ufficio documentali).
Per quanto riguarda l’efficacia delle attività di controllo e antifrode dell’Area Dogane si
riscontra nel 2015 un risultato di Maggiori Diritti Accertati (MDA) pari ad €/mgl 2.230.708, con un
aumento del 34,3% rispetto al dato di consuntivo dell’anno 2014 (pari a €/mgl 1.660.496). Tale
risultato è stato ottenuto anche grazie al contributo apportato in termini monetari dalle
verifiche Intra che hanno contribuito alla performance per circa €/mgl 1.363.009.
La Tabella 4.A.III.7 riporta i maggiori diritti accertati e il relativo contributo, classificati per
tipologia di verifiche effettuate.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
71
TABELLA 4.A.III.7: DISTRIBUZIONE DEI MAGGIORI DIRITTI ACCERTATI NEL 2015 PER TIPOLOGIA DI
CONTROLLO
Tipologia di controlli MDA* % sul totale
IVA intra 1.363.009 61,1%
IVA plafond 103.810 4,7%
Revisioni d'Accertamento con accesso presso le aziende 9.317 0,4%
Controlli ai depositi 220 0,0%
Altre verifiche ordinarie con accesso 275.719 12,4%
Altri controlli in ufficio 146.107 6,5%
Verifiche accise 332.526 14,9%
Totale 2.230.708 100,0%
Fonte: Agenzia delle dogane e dei monopoli
* Valori espressi in migliaia di euro
L'importo dei Maggiori Diritti Riscossi (MDR) nell’anno 2015 è stato pari a €/mgl 225.320. I
MDR si riferiscono unicamente ai MDA Dogane e Accise, considerato che la riscossione dei
maggiori diritti IVA (Intra e Plafond) è di competenza dell’Agenzia delle entrate.
Al riguardo, va precisato che la differenza tra MDR e MDA risulta essere un elemento
fisiologico e ordinario nell’attuale sistema tributario di ripartizione di competenze. Infatti, di
norma vengono riscossi diritti relativi a più annualità non riconducibili ad attività poste in essere
nell’esercizio di riferimento. Inoltre, l’indicatore relativo ai MDR risulta, in certa misura, fuori
dal dominio dell’Agenzia, in quanto il momento del pagamento deriva da fattori esogeni
(solvibilità dell’operatore/contribuente, intervento del concessionario della riscossione, esito di
procedure contenziose, ecc.) che possono esulare dalla responsabilità diretta dell’Agenzia.
Uno dei filoni più interessanti perseguiti dall’Agenzia negli ultimi anni, anche per i riflessi in
materia di recupero del gettito è stato quello di migliorare il controllo del “valore” indicato
nella dichiarazione doganale per le merci importate, al fine di accertare i casi di fraudolenta
sottostima di tale elemento (c.d. contrabbando mediante dichiarazione in bolletta
dell’imponibile non veritiero – c.d. “sottofatturazione”), spesso associata alla produzione di
documentazione falsa all’atto della presentazione della dichiarazione doganale, con evidenti
riflessi in materia di evasione, oltre che dei dazi e dell’IVA all’importazione, anche dell’IVA
nazionale e delle imposte sui redditi determinabili in relazione ai successivi passaggi “interni”
della merce, molto spesso veicolata attraverso movimentazioni fiscalmente non dichiarate.
In materia di sottofatturazione, nel 2015 sono stati 4.517 interventi ed il tasso di positività
del 56,5%, in aumento rispetto all’anno precedente (54%), conferma il continuo miglioramento e
affinamento dei profili di rischio che hanno portato ad una selezione mirata di spedizioni a più
alto rischio di sottofatturazione.
Per il 2015, l’attività di contrasto alla sottofatturazione ha determinato un ammontare di
sanzioni pari a 7,2 milioni di euro e maggiori diritti accertati per circa 7,8 milioni di euro. Le
difformità hanno riguardato principalmente la violazione dell’Art. 303 del TULD (relativo a
differenze per qualità, quantità e valore delle merci pari all’89,6% del totale delle irregolarità)
seguita dalle violazioni sul contrabbando penale (9,2%) e da quelle sul contrabbando
amministrativo (1,2%).
Verifiche nei settori IVA e accise
Al fine di contrastare i fenomeni fraudolenti connessi con la fiscalità nel campo dell’IVA –
realizzati per mezzo di una catena di uno o più intermediari fittizi che, sfruttando il meccanismo
di neutralità dell’imposta e consentendo la detrazione al cessionario, consentono di lucrare sugli
omessi versamenti da parte di tali soggetti - l’Agenzia ha avviato, già dal 2014, un confronto con
la competente Agenzia delle entrate, al fine di attivare operazioni congiunte e di promuovere le
necessarie modifiche normative.
72
Nell’ambito dell’attività di analisi, prevenzione alle violazioni della normativa accise nel
settore dei prodotti energetici sono emerse connesse frodi IVA, utilizzando soggetti c.d. missing
trader oppure il sistema delle false lettere d’intento (è il caso in cui il soggetto si dichiara
esportatore abituale). Le fattispecie riguardano sia prodotto in sospensione di accisa sia quello
ad imposta assolta.
La circolazione dei prodotti in regime sospensivo avviene esclusivamente con il documento
amministrativo elettronico (e-AD) che consente anche di tracciare in tempo reale i trasferimenti
di tali prodotti sia in ambito nazionale che comunitario, con conseguente maggiore efficacia
anche nei controlli simultanei con gli Stati membri. In tale settore, infatti, i rischi di frode sono
da ricondurre, fondamentalmente, sul piano nazionale a quei prodotti che beneficiano di
agevolazioni, vista la possibilità di distrazione del prodotto da un utilizzo ad aliquota ridotta ad
uno maggiormente tassato e, sul piano comunitario, agli artifizi compiuti per simularne
l’immissione in consumo negli Stati membri che adottano una fiscalità di maggiore favore
procedendo, nella realtà, a contrabbandare i prodotti stessi negli Stati ad imposizione più
elevata.
Per quanto riguarda l’ambito del contrasto alle violazioni, nel 2015, le verifiche nel settore
IVA (Intracomunitaria e Plafond) hanno contribuito per il 65,7% circa alla performance
complessiva in termini di maggiori diritti accertati (nell’anno 2014 avevano contribuito per il
62,5% circa), con un tasso di positività in aumento rispetto al 2014, passando dal 46,1% al 47,8%.
Le accise assicurano un gettito erariale pari a circa 47,5 miliardi di Euro l’anno (di cui circa
14,1 relativi al settore tabacchi). Nel 2015 sono stati effettuati oltre 43.000 controlli nei settori
oli minerali, energia elettrica, alcoli che hanno consentito complessivamente l’accertamento di
maggiori diritti per circa 333 milioni di euro.
TABELLA 4.A.III.8: CONTROLLI NEL SETTORE DELLE ACCISE
2015 2015 vs. 2014
Tipologia
indicatore
Risultato
atteso
Consuntivo
Scostamento 2014 2015 Scostamento
Assoluto % Consuntivo Consuntivo Assoluto %
Numero dei
controlli
*** 43.375 - - 43.152 43.375 223 0,52%
Tasso di
positività
50,00% 60,17% 10,17% 20,34% 57,10% 60,17% 3,07% 5,38%
MDA (€/mgl) *** 332.526 - - 375.245 332.526 -42.719 -11,38%
Questi risultati sono da attribuire sia all’intensificazione dell’uso di strumenti telematici sia
alla incisività dei controlli riconducibile ad una migliore selezione degli operatori economici da
sottoporre a controllo, basata anche sull’analisi dei rischi locale, che consentono di privilegiare
gli interventi sostanziali rispetto a quelli riconducibili ad irregolarità formali. Il tasso di
positività delle verifiche in materia di accise registra un andamento crescente negli ultimi anni,
passando dal 45,3 % del 2010 al 60,2% del 2015, con un incremento particolarmente pronunciato
a partire dal 2012 (48,7%).
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
73
FIGURA 4.A.III.3: ANDAMENTO DEL TASSO DI POSITIVITA’ DELLA VERIFICHE ACCISE
Dalla seconda metà dell’anno 2014, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli sta ponendo in
essere, anche sulla base di informazioni ricevute (use intelligence only) da collaterali Strutture
estere, una rilevante attività avente ad oggetto flussi di gasolio/oli lubrificanti sottratti alla
dovuta imposizione, provenienti dalla UE, immessi verosimilmente in consumo in frode in Italia.
Settore dei giochi
Nel 2015, nel settore dei giochi, sono stati effettuati 47.468 controlli, a fronte dei 40.000
programmati e con un incremento del 9,8% rispetto al 2014 (43.245).
Per quanto riguarda gli apparecchi da divertimento e intrattenimento, sono stati effettuati
26.572 controlli con un incremento rispetto all’anno precedente del 19,4% (22.249).
Sul totale di oltre 100.000 esercizi presso i quali sono collocati gli apparecchi da
divertimento e intrattenimento e l’attività di scommessa, vale a dire i comparti a maggior
rischio, la percentuale di quelli sottoposti a verifica rappresenta, quindi, circa il 45%. I controlli
in parola hanno consentito di accertare, sotto il profilo amministrativo, 1.443 violazioni, con
l’irrogazione di sanzioni per un totale di 16.570.000 euro, sotto il profilo penale, 642 violazioni,
da cui è conseguita la denuncia all’Autorità Giudiziaria di 608 soggetti, con il sequestro di
esercizi ed apparecchi.
Nell’ambito dei controlli sul divieto di gioco ai minori e quelli sulle scommesse, si è
mantenuto un livello in linea con i risultati dell’anno precedente, mentre sono aumentati quelli
sul bingo e sul gioco on line, rispettivamente 412 (contro i 327 del 2014) e 262 (contro i 114 del
2014).
La Tabella 4.A.III.9 riporta la composizione delle attività di controllo.
45,2 49,0 48,7
52,4
57,1
60,2
0
10
20
30
40
50
60
70
2010 2011 2012 2013 2014 2015
74
TABELLA 4.A.III.9: CONTROLLI NEL SETTORE DEI GIOCHI
Tipologia controllo
N. controlli effettuati nel
2015
Controlli su divieto di gioco ai minori 15.453
Controlli su apparecchi 26.572
Controlli su produttori apparecchi 1
Controlli su produttori schede 1
Controlli su scommesse 4.769
Controlli sul Bingo 412
Controlli sul gioco on line 262
Illeciti contestati ai sensi dell’art. 7, comma 9, D.L. n. 158/2012 37
Per quanto concerne l’efficacia delle attività di controllo poste in essere dall’Area
Monopoli, relativamente alle somme derivanti dall’accertamento di violazioni tributarie e
amministrative, nel 2015 si registra un valore di euro 61.664.440, a fronte di un obiettivo di
programma pari a euro 40.000.000. In particolare, l’imposta accertata è stata pari a circa 22,6
milioni di euro, le sanzioni amministrative irrogate pari a circa 19,8 milioni di euro, quelle
tributarie a circa 18,8 milioni di euro mentre quelle per violazioni del divieto di gioco ai minori
sono state di circa euro 470.000. In merito, si evidenzia che tale risultato deriva dalla
predisposizione di un piano di interventi selezionati sulla base di un’analisi dei rischi di settore
che si focalizza sull’efficacia di controlli selettivi e mirati, soprattutto con riferimento agli
apparecchi da intrattenimento nei confronti dei quali si sono maggiormente concentrate le
attività di controllo.
Prevenzione e controlli in ambito extratributario
L’evolversi delle economie di mercato e la globalizzazione degli scambi e dei relativi flussi
di traffico ha condotto il legislatore europeo ad attribuire alla Dogana una competenza di
controllo via via più ampia su attività c.d. extra-tributarie, connesse alla tutela della sicurezza e
della salute dei cittadini dell’Unione, nonché del mercato interno, realizzata attraverso
l’attività di prevenzione e di contrasto alle violazioni di disposizioni non-tributarie.
La contraffazione, la pirateria e il commercio abusivo investono, come noto, sia
problematiche di profilo economico che di salute dei cittadini, e le attività condotte
dall’Agenzia si riconducono, in buona sostanza, alla necessità, da un lato, di sostenere e tutelare
il mercato e i flussi leciti, e, dall’altro, di prevenire i pericoli che derivano dalla
commercializzazione di prodotti pericolosi, come pure dall’aumento di canali di finanziamento
illeciti ad uso della grande criminalità organizzata.
Le attività di controllo, prevenzione e contrasto condotte dall’Agenzia hanno un valore
aggiunto istituzionale connesso alla possibilità di filtro che il “momento doganale” consente, e
che è un unicum normativo e procedurale-operativo di notevolissimo rilievo, in termini di
controllo del mercato in senso lato.
I risultati gestionali registrati a fine esercizio nei settori della contraffazione, della pirateria
e del commercio abusivo, si attestano su valori superiori rispetto a quelli programmati e, nel
complesso, confermano un miglioramento qualitativo delle attività di controllo anche rispetto
all’anno 2014. Infatti, nell’anno 2015 sono stati sequestrati circa 14,1 milioni di pezzi (+28,0%
rispetto al 2014) e circa 20 mila tonnellate di merci (+108,2% rispetto all’anno precedente) per
un valore accertato di 238,8 milioni di euro ed un valore stimato di 268,4 milioni di euro.
Per quanto concerne il fenomeno della contraffazione, i dati relativi ai controlli effettuati
ed al tasso di positività correlato sono riportati nella Tabella 4.A.III.10.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
75
TABELLA 4.A.III.10: CONTROLLI IN TEMA DI CONTRAFFAZIONE
2015 2015 vs. 2014
Tipologia indicatore
Risultato
atteso
Consuntivo
Scostamento
2014 2015
Scostamento
Assoluto % Assoluto %
Numero dei controlli *** 33.221 *** *** 36.710 33.221 -3.489 -9,5%
Tasso di positività 13% 20,98% 8,0% 61,4% 17,80% 20,98% 3,2% 17,9%
Nella Tabella 4.A.III.11 sono elencati i principali casi di contraffazione.
TABELLA 4.A.III.11: PRINCIPALI CASI DI CONTRAFFAZIONE
Categoria TAXUD N. pezzi
Valore accertato
(euro)
Prodotti alimentari e bevande 26.000 210.000
Prodotti per la cura del corpo 63.588 871.608
Abbigliamento ed accessori 285.824 3.319.630
Calzature e loro parti 54.692 722.855
Accessori personali 205.543 5.588.765
Telefoni cellulari e loro parti 149.739 1.674.111
Apparecchi elettronici ed informatici 359.399 610.650
CD,DVD, cassette, cartucce per giochi 20 400
Giocattoli, giochi e articoli sportivi 363.839 2.904.983
Tabacchi 1.902.745 3.216.568
Medicinali 159.012 408.719
Altre merci 643.970 701.103
Totale contraffazione 4.214.371 20.229.392
Fonte: Agenzia delle dogane e dei monopoli
 Nel settore degli stupefacenti, nel corso dell’anno 2015, si sono registrati sequestri per
circa 5.981 kilogrammi e circa 32 mila pezzi (pasticche o similari +366,8% rispetto
all’anno precedente). Considerando le quantità in kilogrammi, il 29,3% ha riguardato la
cocaina, il 32,1% il khat, il 2,4% l’hashish, il 4,2% l’eroina e il 31,6% la marijuana.
L’applicazione dei sistemi di analisi e di intelligence dei dati del commercio
internazionale al contrasto del narcotraffico, secondo i modelli già sperimentati negli
anni precedenti, ha condotto alla identificazione di modus operandi e di filiere aziendali
sospettate di agire in traffici internazionali di stupefacenti.
La Figura 4.A.III.4 e la Tabella 4.A.III.12 mostrano rispettivamente l’andamento dei
sequestri di stupefacenti nel quinquennio 2011-2015 e i dati relativi alle diverse tipologie
di stupefacenti sequestrati in termini di quantità, di numerosità di pezzi e di valore
monetario.
76
FIGURA 4.A.III.4: ANDAMENTO DEI SEQUESTRI DI STUPEFACENTI (IN KG)
TABELLA 4.A.III.12: QUANTITÀ SEQUESTRATE E STIMA DEI VALORI PER TIPOLOGIA DI STUPEFACENTI
Tipologia di stupefacenti
Quantità e valore stimato
Anno 2014 Anno 2015
Kg/litri
N. pezzi
(pasticche o
similari)
Valore stimato (euro) Kg/Lt
N. pezzi
(pasticche o
similari)
Valore stimato
(euro)
COCAINA 2112,2 46 226.993.717 1.750,9
127.807.545
EROINA 77,8
3.873.432 250,4
14.506.311
HASHISH 51,4 41 466.233 146,0 8 1.416.883
MARIJUANA 3760,9 179 29.427.180 1.888,6 14 14.789.300
ANFETAMINICI 1,0 7 18.146 0,5 136 27.184
PSICOFARMACI 0,0 1.221 5.749 0,0 2.587 13.412
KHAT 471,7
829.781 1.917,7
2.415.444
OPPIO 105,5 1.730 4.760 0,0
0
ALTRE 36,9 3.624 364.229 27,5 29.222 1.674.596
TOTALE soli stupefacenti 6617,3 6.848 261.983.227 5.981,5 31.967 162.650.675
PRECURSORI 0,0 0 0 0,0 0 0
Totale complessivo 6.617,3 6.848 261.983.227 5.981,5 31.967 162.650.675
Variazione % (2015/2014) -9,6% 366,8% -37,9%
 Nell’ambito dell’attività di prevenzione e contrasto al contrabbando di sigarette, nel
corso del 2015, sono stati sequestrati per contrabbando circa 4,3 milioni di pacchetti di
sigarette (+31,9% rispetto al 2014) e circa 18,8 tonnellate di tabacco sfuso. Sono stati
sequestrati, inoltre, circa 5.500 sigari (+102,3% rispetto ai sigari sequestrati nel corso del
2014) e circa 1,8 milioni di pacchetti di sigarette contraffatte.
 In ambito di tutela del settore agroalimentare nazionale, di grande rilievo è la
collaborazione istituzionale, ormai consolidata da tempo, tra l’Agenzia delle dogane e
dei monopoli e il Comando carabinieri politiche agricole e alimentari-NAC, con il quale
sono tuttora in corso attività congiunte. Inoltre, a supporto della manifestazione EXPO
2015 sono stati definiti protocolli operativi di analisi e di controllo per consentire la
scorrevolezza e la contestuale correttezza dei flussi dei prodotti agroalimentari in
entrata nel nostro Paese per l’esposizione internazionale di Milano. Per tale
7.562
8.423
9.101
6.617
5.982
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
2011 2012 2013 2014 2015
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
77
manifestazione l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha approntato, per mezzo delle
sue articolazioni centrali e territoriali, standard di intervento mirati, basati su specifiche
analisi dei rischi e modelli di controllo, finalizzati alla prevenzione ed alla repressione
degli eventuali illeciti commessi in danno della qualità e dell’effettiva origine dei
prodotti.
 Per quanto concerne il settore dei traffici illeciti di rifiuti, nel 2015, l’Agenzia delle
dogane e dei monopoli, sviluppando e rafforzando ulteriormente le attività di
intelligence già in essere da diversi anni, ha continuato ad analizzare i flussi di
polietilene, di metalli, di veicoli usati e parti di veicoli, di cascami tessili e cascami ed
avanzi di rame dichiarati in entrata ed uscita dallo Stato, elaborando profili di rischio,
selezionando per il controllo, in modo mirato, centinaia di operazioni doganali e
rafforzando la collaborazione oltre che con le Autorità cinesi anche con le Autorità
nazionali deputate a vario titolo al controllo della regolarità dei traffici di rifiuti. Dal
2014 l’Agenzia, rappresentando parte attiva del Progetto CIVIC - di cui il Corpo forestale
dello stato è capofila – ha anche il compito di analizzare le filiere dei rifiuti del comparto
agroalimentare e del commercio illegale delle specie in via di estinzione (Common
Intervention on Vulnerability on Chains), finanziato dall’Unione europea nell’ambito del
programma di durata biennale “Prevenzione e lotta contro la criminalità (ISEC)”, volto a
rafforzare le competenze nel coordinamento delle indagini e nello scambio delle buone
prassi nel contrasto ai fenomeni criminosi e ad identificare le vulnerabilità nelle diverse
filiere e a proporre soluzioni efficaci per eliminarle. I risultati dell’impegno profuso in
tale settore hanno portato nel corso dell’anno al sequestro di circa 5.140 tonnellate di
rifiuti (+232,6% rispetto al 2014) per un valore accertato di circa 5,4 milioni di euro. Il
35,4% dei sequestri (in kg) ha riguardato “veicoli, motori e loro parti”, il 56,2% altri rifiuti
– nello specifico “pastello di piombo”, “gomma e pneumatici” (0,7%), carta e cartone
(2,3%), metalli (0,8%), ritagli tessili (1,6%), plastica (0,1%) e rifiuti RAEE – rifiuti elettrici
ed elettronici (2,8% del totale).
 Relativamente alle attività poste in essere nel settore dei controlli doganali nell’ambito
delle sostanze chimiche pericolose si è partecipato alla predisposizione di una Call for
proposals, aggiudicata poi all’Agenzia delle dogane e dei monopoli, per lo sviluppo di uno
specifico progetto unionale che prevede apposite sessioni formative, a partire dal mese
di settembre 2016, a favore dell’Amministrazione sanitaria e doganale turca, nel settore
dell’importazione/esportazione di sostanze chimiche pericolose. Inoltre, congiuntamente
al Ministero della salute, il 13 novembre 2015 sono stati ufficialmente aperti i lavori per
ricondurre nell’ambito dello Sportello unico doganale, di cui al DPCM n. 242/2010, i
prodotti e le certificazioni di cui al Reg. n. 1907/2006 del 18 dicembre 2006 - REACH,
Reg. n. 1272/2008 del 16 dicembre 2008 relativo alla classificazione, all'etichettatura e
all'imballaggio delle sostanze e delle miscele e Reg. n. 649/2012 del 4 luglio del 2012
sull’esportazione ed importazione di sostanze chimiche pericolose. Sono stati quindi
avviati gli iniziali scambi informativi con il Ministero della salute per la predisposizione
dei processi comuni volti alla realizzazione del percorso tecnico-procedurale finalizzato a
ricondurre nello sportello unico doganale le misure di controllo collegate ai Regolamenti
sopra citati. Sono altresì proseguiti gli incontri con il Consorzio TICASS nell’ambito del
Progetto in-REACH, per la definizione e la valutazione delle eventuali future attività
rientranti nella Convenzione siglata il 1° dicembre 2014 nell’ambito del progetto in
parola, che riguarda la tutela della salute e dell’ambiente attraverso il supporto e
l’agevolazione dello scambio di informazioni sui prodotti chimici importati nello spazio
doganale europeo.
 Relativamente, poi, al settore dei controlli in materia valutaria, nel corso del 2015,
l’Agenzia ha ulteriormente affinato le analisi e le attività di intelligence finalizzate al
contrasto degli illeciti connessi ai flussi finanziari a rischio. Nell’ambito dell’attività di
prevenzione e repressione alle violazioni in materia valutaria è stata assicurata la
segnalazione alle strutture territoriali di informazioni relative a soggetti – persone fisiche
78
considerate a rischio per trasporto transfrontaliero di somme non dichiarate, in quanto
riconducibili a filiere aziendali ritenute condizionate da: contrabbando di merce connesso
alla importazione in UE di merce cinese sottofatturata, esportazione illecita di rifiuti,
sospetti traffici illeciti di prodotti soggetti ad accisa, traffico di stupefacenti.
L’attività di controllo realizzata nel 2015 ha confermato le capacità di contrasto alle
frontiere degli illeciti valutari, connessi al trasporto al seguito dei passeggeri
internazionali di denaro contante, così come definito dall’articolo 1, Decreto legislativo
n. 195/2008. Al riguardo, sono state accertate 5094 violazioni (+6,8% rispetto al 2014) e
sono stati riscossi a titolo di oblazione €. 2.582.268 (+6,8% rispetto al 2014). Si segnala,
al riguardo, che il ricorso all’istituto dell’oblazione, nell’anno 2015, ha riguardato il 96%
circa delle violazioni accertate. Sempre in tale contesto, sono state organizzate
operazioni di controllo nazionali congiunte, coinvolgendo gli aeroporti nazionali – sulla
base di elementi di intelligence che pongono in correlazione i flussi merceologici a rischio
(per contrabbando, contraffazione, traffici di rifiuti, traffici di droga) con i flussi
finanziari e valutari sospetti. Tale attività ha portato all’individuazione di circa 200
soggetti sorpresi, al momento dell’uscita dallo Stato, con valuta non dichiarata per circa
3 milioni di euro. Di particolare rilevanza le attività di controllo realizzate presso
l’aeroporto di Roma – Fiumicino, dove ha operato una “task force” appositamente
costituita. Sono stati, altresì, poste in essere attività di analisi dei dati relativi alle
dichiarazioni valutarie presentate negli spazi doganali e alle violazioni valutarie
riscontrate dai funzionari doganali presso i valichi terrestri, portuali e aeroportuali
nell’esercizio delle prerogative conferite dagli art. 19 e 20 del Testo Unico delle Leggi
Doganali (TULD), divenute oggetto di apposite informative inoltrate alla Direzione
nazionale antimafia e antiterrorismo, alla UIF - Unità di informazione finanziaria – Banca
d’Italia e alla Agenzia delle entrate, al fine di consentire gli opportuni accertamenti in
tema di correttezza delle dichiarazioni reddituali e patrimoniali dei soggetti rinvenuti
con elevate somme non dichiarate e a maggiore rischio per evasione/elusione fiscale.
Attività di prevenzione e contrasto nell’ambito delle collaborazioni internazionali
Per le attività di prevenzione e contrasto sono fondamentali le azioni di scambio di
informazione e di collaborazione, sia amministrativa che operativa, consentite da diverse basi
giuridiche applicabili tra la Commissione della U.E. (nella sua articolazione specifica, ovvero
l’Ufficio europeo di lotta alla frode, OLAF), Stati membri e Stati terzi partner della U.E.: tra
Stati membri della U.E., in particolare, il Reg. (CE) n. 515/1997 e la c.d. “Convenzione di Napoli
II” - basata sull’articolo K3 del Trattato dell’Unione europea, relativa alla mutua assistenza ed
alla cooperazione tra le Amministrazioni doganali, ratificata in Italia con Legge 30 dicembre
2008 n. 217, che consente azioni di collaborazione integrata, anche di carattere operativo, tra
Autorità doganali e Autorità giudiziarie), e tra Stati membri della U.E. e Stati terzi, i singoli
Accordi e Protocolli di mutua assistenza).
Le attività di mutua assistenza inquadrate ai sensi della Convenzione di Napoli II risultano in
costante aumento, confermando l’andamento degli anni scorsi; in particolare giova evidenziare
la complessità e la varietà delle trattazioni, sia attive che passive, e l’attività di verifica e
operativa che ne scaturisce. Tale strumento continua a rivelarsi particolarmente flessibile e
idoneo alla prevenzione e al contrasto delle fattispecie di violazione perpetrate nel contesto di
forme di criminalità organizzata transnazionale, purtroppo sempre più frequentemente
riscontrate.
Nella figura 4.A.III.5 è possibile rilevare il progressivo incremento dell’utilizzo dello
strumento della Convenzione di Napoli II.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
79
FIGURA 4.A.III.5: ATTIVITÀ DI MUTUA ASSISTENZA AI SENSI DELLA CONVENZIONE DI NAPOLI II
Le richieste trattate hanno riguardato principalmente, nell’ordine, i prodotti viaggianti in
sospensione di accisa (prodotti alcolici e sigarette/tabacchi), le accise non armonizzate (in
maggioranza oli lubrificanti), il riciclaggio di denaro, la droga, il contrabbando e in minor misura
merci vietate/pericolose e contraffatte.
Il progressivo aumento delle comunicazioni AM pervenute dall’Olaf nel periodo 2011-2014 ha
subito un lieve calo nel 2015, ove si sono registrate 27 AM a fronte delle 39 del 2014. Tuttavia, è
pienamente confermato un trend di generale, maggiore complessità delle fattispecie e delle
trattazioni, anche rispetto ai seguiti delle AM pregresse, di fatto riconducibili alla sempre
maggiore complessità degli scambi e delle caratteristiche di violazione.
Impegno rilevante è rappresentato anche dalla gestione e dall’analisi dei RIF (Risk
Information Form) utilizzati per lo scambio di informazioni tra gli Stati Membri e con la
Commissione sia nell’ambito del sistema di gestione dei rischi sicurezza che per quanto riguarda
le risultanze dei controlli di natura prettamente doganale. A tale riguardo, è stata rafforzata
l’attività di profilazione e di feedback sulla base delle informazioni provenienti dai Paesi
membri. Ottimi risultati sono stati infatti ottenuti dalla condivisione immediata di dati su
spedizioni a rischio, che ha portato al sequestro rilevante di droga e merce contraffatta, nonché
dalla trasposizione nel Circuito Doganale di Controllo (CDC) delle informazioni di rischio,
comunicate dalla Commissione o da altri Stati membri, inerenti flussi di merce che interessano
anche le dogane italiane.
IV) L’ATTIVITÀ DELLA GUARDIA DI FINANZA
In linea di continuità con la precedente annualità, anche per il 2015 il contrasto all’evasione
fiscale, alle frodi e all’economia sommersa ha rappresentato l’obiettivo prioritario della Guardia
di Finanza, perseguito mediante un’azione coordinata, articolata sull’esecuzione di indagini di
polizia giudiziaria, su delega della Magistratura, e di controlli e verifiche fiscali svolti nel quadro
di piani operativi pianificati a livello centrale ed eseguiti nelle diverse aree del Paese tenendo
conto delle dinamiche economiche in ambito locale.
Sotto il primo profilo, il Corpo sviluppa investigazioni estese a tutti i reati fiscali, economici
e finanziari, procedendo ad interessare sistematicamente l’Autorità giudiziaria, con proposte di
sequestro per equivalente, finalizzate alla successiva confisca dei beni nella disponibilità dei
8 10
38
52
47
91
16
22
32
54
84
93
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2010 2011 2012 2013 2014 2015
INVIATE
RICEVUTE
80
responsabili dei più gravi reati tributari, allo scopo di assicurare un effettivo recupero delle
risorse indebitamente sottratte all’Erario.
Sotto il secondo profilo, il Corpo esercita un complesso di poteri di natura amministrativa,
previsti dalle disposizioni in materia di accertamento dell’imposte sui redditi e dell’IVA, che
consentono ai militari di svolgere accessi, ispezioni e verifiche presso i soggetti che esercitano
attività d’impresa, i professionisti e gli Enti non commerciali, di invitare i contribuenti a fornire
dati e notizie, di inoltrare questionari, di chiedere informazioni alle Amministrazioni dello Stato
e agli Enti pubblici non economici, nonché di svolgere indagini finanziarie, che consentono di
ricostruire l’entità dei flussi di denaro, titoli e strumenti finanziari ricollegabili all’attività
economica effettivamente svolta.
L’attività di prevenzione
La programmazione operativa del Corpo per il 2015 è stata complessivamente preordinata a
dare attuazione agli indirizzi di politica economica, finanziaria e fiscale del Governo, delineati,
oltre che nell’Atto di indirizzo per la definizione delle priorità politiche e nella Direttiva
Generale per l’azione amministrativa e la gestione, anche nel Documento di economia e finanza
per il 2015 e nelle leggi 23 dicembre 2014, n. 190 (Legge di stabilità 2015) e 11 marzo 2014, n.
23, recante la delega per la riforma fiscale, nonché nei relativi provvedimenti d’attuazione.
Nel loro insieme, tali provvedimenti sono stati principalmente rivolti a rafforzare la fase
della prevenzione, a garantire la semplificazione degli obblighi contabili e dichiarativi dei
contribuenti in un quadro di reciproca e leale collaborazione con l’Amministrazione finanziaria
ed il potenziamento dei controlli da parte dell’Amministrazione finanziaria.
In linea con tale impostazione generale, con particolare riferimento alla fase della
prevenzione, sono state diramate opportune direttive per i Reparti operativi, in tema di
voluntary disclosure (Legge 15 dicembre 2014, n. 186) e comunicazioni tra cittadini ed
Amministrazione fiscale, (art. 1, commi da 634 a 636 Legge n. 190/2014, con conseguente
revisione dell’istituto del ravvedimento operoso di cui all’art. 13 del Decreto legislativo 18
dicembre 1997, n. 472. ) allo scopo di incentivare la compliance fiscale dei contribuenti
orientando, al contempo, gli interventi verso i soggetti connotati da più elevato profilo di rischio
fiscale ed economico-finanziario.
Ulteriori direttive operative sono state poi emanate in materia di:
 regime opzionale della trasmissione telematica delle operazioni IVA;
 codificazione del divieto di abuso del diritto, modifica della disciplina del raddoppio dei
termini per l’accertamento e nuovo istituto dell’adempimento collaborativo;
 misure per la crescita e l’internazionalizzazione delle imprese;
 revisione del sistema sanzionatorio penale e amministrativo tributario;
 riforma degli interpelli e del contenzioso tributario, riorganizzazione generale delle
Agenzie fiscali semplificazione e razionalizzazione della riscossione e introduzione di
sistemi di monitoraggio dell’evasione;
 attuazione della Legge 10 dicembre 2014, n. 183, recante “Deleghe al Governo in materia
di riforma degli ammortizzatori, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché
in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell’attività ispettiva e di
tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro”.
In tale contesto, le direttive impartite si sono poste quale principale obiettivo quello di non
ostacolare in alcun modo l’adesione ai nuovi istituti messi a disposizione del contribuente,
nell’ottica di agevolare l’affermazione del rinnovato spirito di cooperazione con il fisco e di
assicurare l’indispensabile unitarietà d’azione dell’Amministrazione finanziaria nel suo
complesso, anche al fine di evitare duplicazioni di interventi nei riguardi del medesimo
contribuente e, conseguentemente, orientare le risorse operative verso il contrasto alle
condotte evasive più gravi e alle frodi.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
81
L’attività di contrasto
In questo rinnovato quadro d’assieme, la strategia operativa per il contrasto all’evasione
fiscale, alle frodi e all’economia sommersa attuata dalla Guardia di Finanza per il 2015, si è
basata sull’esecuzione di controlli e verifiche fiscali svolti nel quadro di Piani Operativi, nonché
sullo svolgimento di indagini di polizia giudiziaria.
In tale prospettiva, le linee d’azione del Corpo sono state finalizzate a:
 mirare gli obiettivi ispettivi su contribuenti connotati dai più elevati profili di
evasione e frode, individuati attraverso un processo di selezione basato sul ricorso
all’utilizzo delle oltre 40 banche dati, integrato dalle risultanze emerse dall’attività
di:
a) analisi di rischio, intesa quale esame ragionato e critico delle informazioni
contenute nell’Anagrafe tributaria e negli altri data base in uso, incrociate fra
loro per cogliere le relazioni fra soggetti, società, disponibilità patrimoniali e
flussi finanziari;
b) intelligence, che consiste in un più ampio processo di ricerca, raccolta ed
elaborazione di informazioni indicative di fenomeni di illegalità economico–
finanziaria;
c) controllo economico del territorio, finalizzato all’acquisizione di evidenze utili per
approfondimenti e investigazioni, anche nelle fasi precedenti l’accertamento dei
tributi.
 garantire una costante e diffusa aggressione dei patrimoni dei responsabili dei reati
tributari, con il sistematico interessamento dell’Autorità Giudiziaria, al fine di
aumentare i sequestri di beni, anche nella forma “per equivalente”, in funzione della
confisca obbligatoria dei valori corrispondenti alle imposte evase.
Anche nel 2015, è stata avviata una collaborazione con la Direzione Centrale Accertamento
dell’Agenzia delle entrate in tema di coordinamento tecnico-operativo prima della formulazione
di rilievi nei casi connotati da incertezza normativa. Nella decorsa annualità, sono state attivate
18 procedure di coordinamento, in relazione alle quali sono state concluse attività ispettive con
la constatazione di circa 8 miliardi di euro di redditi non dichiarati ai fini imposte sui redditi,
base imponibile IRAP non dichiarata per 2,1 miliardi di euro e I.V.A. evasa per oltre 21 milioni di
euro.
La Guardia di Finanza ha dato attuazione, per il 2015, alle linee di indirizzo tracciate dal
Ministro dell’economia e delle finanze nella citata Direttiva generale per l’azione amministrativa
e la gestione, che ha previsto la realizzazione di 18 Piani operativi, mediante l’esecuzione di
verifiche e controlli nei diversi settori impositivi – comprese le accise, i tributi doganali e la
fiscalità dei giochi – nonché interventi e indagini di polizia giudiziaria nei confronti delle diverse
categorie di contribuenti e dei fenomeni evasivi più diffusi e pericolosi.
I Piani operativi:
 costituiscono un insieme organizzato di azioni rivolte ad un preciso scopo predeterminato
a livello centrale per quanto riguarda gli aspetti essenziali quali le finalità strategiche,
ma la cui esecuzione è affidata alla responsabilità e autonomia dei Centri di
responsabilità di 2° livello;
 sono basati sulla combinata esecuzione di attività investigative, mediante il ricorso agli
incisivi strumenti d’indagine del codice di procedura penale su delega dell’Autorità
giudiziaria, in linea con le qualifiche di polizia giudiziaria a competenza generale proprie
del Corpo e di interventi ispettivi autonomi, svolti in base ai poteri di polizia economicofinanziaria,
tributaria, valutaria e amministrativa demandati alla Guardia di Finanza.
82
Per 9 Piani operativi52 sono stati stabiliti indicatori di attuazione di carattere
predeterminato, consistenti in un numero di verifiche, controlli o controlli strumentali da
eseguire
Al 31 dicembre 2015, gli obiettivi sono risultati ampiamente conseguiti, dal momento che è
stata data completa attuazione ai 18 Piani operativi citati mediante l’esecuzione di:
 85.373 verifiche e controlli fiscali nei confronti di soggetti preventivamente selezionati.
 19.858 indagini di polizia giudiziaria a contrasto dei reati tributari di cui al Decreto
legislativo 10 marzo 2000, n. 74, di quelli in materia di gioco e scommesse, accise e
lavoro sommerso, nonché del reato di contrabbando.
Le peculiari metodologie ispettive della Guardia di Finanza hanno consentito di raggiungere
sempre più importanti risultati operativi a contrasto delle frodi e dell’evasione fiscale, anche di
tipo ultra-nazionale. Gli incrementi registrati rispetto al 2014 sono pari a +30% in tema di lotta
all’evasione fiscale internazionale in termini di utili lordi (vale a dire, prima dell’eventuale
deduzione di costi certi e precisi) sottratti a tassazione, a +8% di evasori totali scoperti, nonché
a +10% di IVA evasa scoperta in attività antifrode.
TABELLA 4.A.IV.1: LOTTA ALL’EVASIONE – RISULTATI COMPLESSIVI(*) 2015
Base Imponibile Lorda proposta per il recupero a tassazione
61.119
(Ricavi/compensi non dichiarati e costi/spese non deducibili)
Base Imponibile Netta proposta per il recupero a tassazione
37.743
(Ricavi/compensi non dichiarati e costi/spese non deducibili, al netto dei costi certi e precisi)
Stima imposte dirette evase a seguito di verifiche e controlli 8.801
Stima IRAP evasa a seguito di verifiche e controlli (aliquota media 3,5%) 1.103
IVA evasa 4.94
Basi imponibili IRAP 31.538
(*) importi espressi in milioni di euro
Nella Tabella 4.A.IV.2 è indicato il numero di verifiche e controlli conclusi, distinti per fasce
di volume d’affari/ricavi/compensi in cui vengono suddivisi i contribuenti, eseguiti dai Reparti
del Corpo nella scorsa annualità, e i risultati rispettivamente conseguiti nel settore delle
imposte dirette, dell’IVA e dell’IRAP.
TABELLA 4.A.IV.2: VERIFICHE E CONTROLLI CONCLUSI
FASCIA DI VOLUME D'AFFARI/RICAVI/COMPENSI
VERIFICHE E
CONTROLLI
CONCLUSI
BASE
IMPONIBILE
LORDA(*)
IVA EVASA
(*)
BASI
IMPONIBILI
IRAP(*)
1ª (da 0 a 5.164.568 euro) 77.897 14.062 2.295 15.241
2ª (da 5.164.569 a 100.000.000 euro) 6.774 18.421 2.045 10.547
3ª (oltre 100.000.000 euro) 702 28.636 600 5.75
TOTALE 85.373 61.119 4.94 31.538
(*) importi espressi in milioni di euro
Con specifico riferimento alle analisi di rischio e alle campagne progettuali realizzate dalla
Componente speciale del Corpo, l’integrazione tra Reparti speciali e territoriali ha consentito
52 “Imprese di minori dimensioni”, “Imprese di medie dimensioni”, “Imprese di rilevanti dimensioni”, “Lavoratori
autonomi”, “Controlli ai fini delle imposte dirette, dell’Iva e di altri tributi”, “Frodi nel settore delle accise e delle altre imposte
indirette sulla produzione e sui consumi”, “Frodi IVA”, “Controllo economico del territorio” e “Riscossione”. Gli altri Piani
Operativi, per l’esecuzione dei quali è stato previsto un vincolo di destinazione di risorse, sono: “Evasione immobiliare”, “Fiscalità
internazionale”, “Sommerso d’azienda”, “Sommerso da lavoro”, “Giochi e scommesse illegali”, “Frodi doganali”, “Enti no-profit”,
“Imprese in perdita sistemica” e “Indebite compensazioni dei crediti d’imposta”.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
83
nel corso del 2015 di sviluppare 4 filoni di indagine con oltre 680 interventi ispettivi, che hanno
portato finora alla verbalizzazione di oltre 500 milioni di euro di elementi di reddito non
dichiarati o costi non deducibili e più di 80 milioni di euro di IVA evasa, principalmente nei
settori delle frodi all’IVA, dell’evasione fiscale nelle compravendite immobiliari, dei
professionisti e di rilievo internazionale.
Alle attività sopra indicate si sono aggiunti gli oltre 500.000 interventi condotti in materia di
controlli strumentali, trasporto merci su strada, nel settore della circolazione dei prodotti
sottoposti ad accise, nonché in materia di indici di capacità contributiva, riepilogati nella
Tabella 4.A.IV.3 che segue.
TABELLA 4.A.IV.3: CONTROLLI STRUMENTALI - ESEGUITO 2015
Controlli complessivi eseguiti 514.308
di cui:
- in materia di scontrini e ricevute fiscali 383.219
- sul trasporto delle merci 107.113
. di cui sulla circolazione dei prodotti sottoposti ad accise 20.419
- su indici di capacità contributiva 23.976
Nel solo 2015, il valore dei beni immobili, delle azioni, delle quote societarie e delle
disponibilità finanziarie sequestrati ammonta a circa 1,1 miliardi di euro.
Il prospetto riepilogativo (Tabella 4.A.IV.4) riporta i dati delle proposte avanzate e dei
sequestri eseguiti nel 2015.
TABELLA 4.A.IV.4: SEQUESTRI PATRIMONIALI PER REATI FISCALI - ESEGUITO 2015 (VALORE ASSOLUTO)
Valori sequestrati (€) 1.130.392.172
Valori proposte di sequestro (€) 4.400.205.745
Infine, nella decorsa annualità: sono pervenute 3.902 comunicazioni di adesione ai processi
verbali di constatazione, ai sensi dell’art. 5-bis del Decreto legislativo 19 giugno 1997, n. 218,
redatti dalla Guardia di Finanza all’esito di verifiche e controlli, contenenti rilievi di carattere
sostanziale in materia di imposte sui redditi per oltre circa 3,1 miliardi di euro ed IVA dovuta e
non versata per quasi 112 milioni di euro.
Al riguardo, si ricorda che la Legge n. 190/2014, che consente ora di regolarizzare gli errori
e le omissioni anche dopo l’avvio di accessi, ispezioni o verifiche mediante il nuovo
ravvedimento operoso, ha soppresso, dal 1° gennaio 2016, anche l’adesione ai verbali di
constatazione. In proposito, nel 2015 i Reparti hanno concluso 633 verifiche e controlli nei
confronti di contribuenti che hanno presentato la dichiarazione integrativa ed effettuato il
conseguente versamento, avvalendosi del ravvedimento operoso “allargato” nel corso degli
interventi svolti, versando complessivamente circa 30 milioni di euro. Dei 633 interventi, 245
sono stati oggetto di ravvedimento totale, ossia per tutte le violazioni che hanno costituito
l’oggetto dell’attività ispettiva, mentre i rimanenti 388 hanno interessato solo alcuni rilievi.
Nel corso dei controlli sul rilascio degli scontrini e delle ricevute fiscali sono stati riscontrati
113.251 casi di mancata emissione del documento fiscale, pari al 30% dei controlli
complessivamente eseguiti.
Nel 2015 i Reparti del Corpo, in attuazione del Piano operativo “Riscossione”, predisposto a
seguito del rinnovato accordo di collaborazione con Equitalia S.p.a., hanno eseguito 439
interventi di assistenza a pignoramenti e accertamenti patrimoniali congiunti con i funzionari
84
della riscossione presso le imprese ed i lavoratori autonomi iscritti a ruolo per i debiti di maggior
consistenza (superiori a 100.000 euro), al fine di ricostruire e recuperare le somme dovute,
evitando sul nascere possibili manovre distrattive o tentativi di occultamento.
Gli interventi svolti nella decorsa annualità in collaborazione con la Guardia di Finanza
hanno consentito alla citata società di riscossione di attivare azioni di recupero conclusesi con il
pignoramento di beni in possesso di soggetti iscritti a ruolo, per un valore complessivo di circa 30
milioni di euro e la riscossione di 14,6 milioni di euro.
Con riferimento alle indagini di polizia giudiziaria svolte dalla Guardia di Finanza, nel 2015
sono pervenute ai Reparti del Corpo dalle competenti Procure della Repubblica, nel complesso
23.009 deleghe d’indagine a contrasto dei reati tributari di cui al Decreto legislativo n. 74/2000,
di quelli in materia di gioco e scommesse, accise e lavoro sommerso, nonché del reato di
contrabbando.
Nel corso del 2015 sono stati complessivamente denunciati 13.665 soggetti e accertati
14.663 reati tributari, di cui il 54% riguarda gli illeciti più gravi di emissione di fatture per
operazioni inesistenti e dichiarazione fraudolenta, occultamento di documentazione contabile e
indebita compensazione, come risulta dalla Tabella 4.A.IV.5.
TABELLA 4.A.IV.5: REATI FISCALI 2015
Soggetti denunciati (n.) 13.665
- di cui in stato di arresto (n.) 104
Reati accertati (n.) 14.663
- Emissione fatture per operazioni inesistenti 2.173
- Dichiarazione fraudolenta (art. 2 e 3 D.Lgs. n. 74/2000) 3.617
- Dichiarazione infedele 1.986
- Omessa dichiarazione 3.743
- Occultamento/distruzione di documenti contabili 1.890
- Omesso versamento di ritenute certificate 275
- Omesso versamento IVA 507
- Indebita compensazione 214
- Sottrazione fraudolenta al pagamento di imposte 228
Inoltre, particolare importanza, nell’azione della Guardia di Finanza, assume l’utilizzo ai
fini fiscali degli elementi acquisiti dell’ambito dell’approfondimento delle Segnalazioni per
Operazioni Sospette antiriciclaggio, nonché dei risultati dei controlli in materia di circolazione
transfrontaliera di capitali.
Nella Tabella 4.A.IV.6 sono riportate le attività ispettive svolte nel biennio 2014-2015 sulla
base di queste risultanze.
TABELLA 4.A.IV.6: VERIFICHE E CONTROLLI - BIENNIO 2014-2015
Sviluppo segnalazioni di operazioni sospette N. interventi Base imponibile lorda IVA evasa
2014 260 € 409.102.790 € 67.850.281
2015 259 € 565.949.591 € 95.768.644
Controlli transfrontalieri di valuta N. interventi Base imponibile lorda IVA evasa
2014 87 € 67.373.740 € 3.327.066
2015 61 € 10.628.645 € 13.503
Da ultimo, va segnalata la sempre maggiore applicazione delle misure di prevenzione
patrimoniale ai sensi della normativa antimafia di prevenzione (Decreto legislativo n. 159/2011)
e penale (art. 12-sexies Legge n. 356/1992), nei riguardi dei c.d. “soggetti fiscalmente
pericolosi”, intendendosi per tali coloro che per condotta e tenore di vita, debba ritenersi che
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
85
vivono abitualmente con i proventi di attività delittuose di natura economico-finanziaria, ivi
comprese quelle di natura fiscale.
In tale ambito, nel corso del 2015, sono stati svolti 235 accertamenti patrimoniali nei
confronti di 354 soggetti, che hanno consentito di avanzare proposte di sequestro di beni per
quasi 500 milioni di euro e sottoporre a sequestro e confisca patrimoni per un valore,
rispettivamente, di oltre 400 milioni di euro e 37 milioni di euro.
Il Piano operativo “Sommerso d’azienda”
Il Piano operativo “Sommerso d’azienda” è stato finalizzato a contrastare il fenomeno
dell’evasione totale posto in essere dai soggetti che, pur esercitando attività economiche e
professionali, omettono la presentazione delle prescritte dichiarazioni, mediante l’esecuzione di
verifiche e controlli, calibrati in considerazione delle risorse disponibili e delle fenomenologie
illecite individuate sulla base di attività di intelligence, analisi di rischio e controllo economico
del territorio, nonché di indagini di polizia giudiziaria. Il riepilogo dei risultati conseguiti è
riportato nella Tabella 4.A.IV.7.
TABELLA 4.A.IV.7: LOTTA AL SOMMERSO D’AZIENDA 2015
Evasori totali 8.485
- di cui responsabili di reati 3.743
Base Imponibile Lorda proposta per il recupero a tassazione
40.220
(Ricavi/compensi non dichiarati e Costi non deducibili) (*)
Base Imponibile Netta proposta per il recupero a tassazione
17.131
(Ricavi/compensi non dichiarati e Costi non deducibili) (*)
IVA evasa (*) 2.173
(*) Importi espressi in milioni di euro
In questo contesto, l’attività dei Reparti viene sviluppata principalmente mediante
l’esecuzione di verifiche fiscali, spesso integrate con i dati acquisiti mediante il ricorso alle
indagini finanziarie che si confermano uno strumento incisivo per la verifica degli adempimenti
tributari, poiché permettono di ricostruire l’entità dei flussi di denaro, titoli e strumenti
finanziari ricollegabili all’attività economica effettivamente svolta.
FIGURA 4.A.IV.1: PRESENZA DI EVASORI TOTALI PER SETTORE ECONOMICO
Nella figura 4.A.IV.1 è riportata la composizione dei settori economici più incisi dalla
presenza di evasori totali nel 2015 (Figura 4.A.IV.1). La maggior parte degli 8.485 evasori totali,
21%
18%
5% 9% 9%
4%
3%
31%
COMMERCIO ALL'INGROSSO E AL
DETTAGLIO; RIPARAZIONI
COSTRUZIONI
ATTIVITA' PROFESSIONALI, SCIENTIFICHE E
TECNICHE
ATTIVITA' MANIFATTURIERE
ATTIVITA' DEI SERVIZI DI ALLOGGIO E DI
RISTORAZIONE
TRASPORTO E MAGAZZINAGGIO
NOLEGGIO, AGENZIE DI VIAGGIO, SERVIZI DI
SUPP
Altre categorie
86
pari a 8.225, è stata scoperta nelle verifiche e nei controlli riguardanti la “prima fascia” di
volume d’affari/ricavi/compensi (compresa fra 0 e 5.164.568 euro), mentre relativamente alla
“seconda” (da 5.164.569 a 100.000.000 euro) e alla “terza fascia” (oltre 100.000.000 euro) gli
evasori totali scoperti nel 2015 sono pari, rispettivamente, a 239 e a 21.
Inoltre, fra gli 8.485 evasori totali scoperti, 3.743 (pari al 27,39% del numero complessivo)
sono stati denunciati all’Autorità giudiziaria per responsabilità penali, in quanto hanno evaso le
imposte in misura almeno superiore a 30.000 euro.
In tale contesto, si evidenzia che delle 19.800 indagini di polizia giudiziaria concluse nel
corso del 2015, 2.819 hanno riguardato fenomeni di sommerso d’azienda, pari al 14,23% circa.
Il Piano operativo “Sommerso di lavoro”
Il Piano operativo “Sommerso di lavoro” si è posto l’obiettivo di prevenire e contrastare il
fenomeno del lavoro nero e irregolare e di tutte le manifestazioni d’illegalità connesse, quali
l’evasione contributiva e le frodi in danno del sistema previdenziale. Nella Tabella 4.A.IV.8 sono
riepilogati i risultati relativi all’attività di contrasto al lavoro sommerso condotta dalla Guardia
di Finanza nel 2015.
TABELLA 4.A.IV.8: LOTTA AL LAVORO SOMMERSO 2015
Lavoratori “in nero” scoperti (n.) 11.290
Lavoratori irregolari scoperti (n.) 12.428
Datori di lavoro verbalizzati per l’utilizzo di manodopera irregolare e “in nero” (n.) 5.184
Il Piano operativo “Frodi IVA
Per il 2015 è stato previsto un apposito Piano operativo a contrasto delle frodi all’I.V.A.,
con l’obiettivo di prevenire e reprimere le frodi fiscali connesse all’emissione e all’utilizzo di
fatture per operazioni inesistenti, sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo, con particolare
riguardo ai fenomeni di frode cosiddette “carosello”, relative al regime intracomunitario di
applicazione del tributo. L’ IVA evasa scoperta dai Reparti a seguito delle investigazioni svolte lo
scorso anno ammonta nel complesso a 2 miliardi di euro, pari al 40,22% di tutta l’evasione d’IVA
constatata dal Corpo nel 2015, a testimonianza della forte incidenza di tale genere di frodi sul
gettito dell’imposta sul valore aggiunto sottratto all’erario.
Nel 2015, sono stati complessivamente eseguiti 2.509 controlli nei confronti di operatori che
hanno fatto richiesta dell’attribuzione della partita IVA, al fine di riscontrare la sussistenza
dell’effettivo avvio dell’impresa o della professione. Nel 13% dei casi sono state riscontrate
irregolarità, che sono state segnalate all’Agenzia delle entrate per la chiusura d’ufficio della
partita IVA.
Il Piano operativo “Fiscalità internazionale”
Gli interventi dei Reparti si sono concentrati verso quei fenomeni più gravi e pericolosi,
quali l’illecito trasferimento di capitali all’estero, l’esterovestizione della residenza di persone
fisiche e società, l’irregolare applicazione della disciplina sui prezzi di trasferimento, la
costituzione in Italia di stabili organizzazioni occulte di imprese estere, i rapporti con operatori
economici ubicati in Paesi a fiscalità privilegiata, nonché l’utilizzo strumentale di trust e altri
schermi societari o strumenti negoziali per finalità evasive o elusive.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
87
Particolare importanza ai fini della selezione degli obiettivi operativi e della ricostruzione
dei flussi finanziari verso l’estero assumono, inoltre, le informazioni acquisite mediante i canali
della mutua assistenza amministrativa internazionale in campo fiscale e tramite la rete degli
esperti del Corpo, distaccati presso le rappresentanze diplomatiche e le ambasciate dei
principali Paesi e Organismi internazionali.
Nella Tabella 4.A.IV.9, i risultati conseguiti nella decorsa annualità nell’ambito del Piano
Operativo “Fiscalità internazionale”.
TABELLA 4.A.IV.9: EVASIONE/ELUSIONE INTERNAZIONALE (PRINCIPALI FENOMENI) - ESEGUITO 2015
Valore assoluto Y % 2015/2014
Numero interventi 444 6,47%
Base Imponibile Lorda proposta per il recupero a tassazione
30.797.436.997 29,94%
(Ricavi/compensi non dichiarati e Costi non deducibili)
Principali fenomeni evasivi/elusivi internazionali Base imponibile Y % 2015/2014
- Fittizia residenza estera di persone fisiche/società 21.158.034.363 92,11%
- Stabili organizzazioni non dichiarate in Italia di società estere 6.689.778.709 -11,42%
- Transfer pricing 2.195.581.995 146,56%
- Altre manovre evasive/elusive 754.041.930 -82,23%
I dati riportati evidenziano che l’incidenza dei fenomeni illeciti di portata transnazionale
rispetto all’evasione complessiva scoperta nel settore delle imposte sui redditi, è pari al 50,41%.
La mappatura dei Paesi in cui sono concentrati i principali casi di evasione fiscale internazionale
scoperti dalla Guardia di Finanza nel 2015, prendendo in considerazione l’ammontare della base
imponibile lorda scoperta, è quella riepilogata nella Figura 4.A.IV.2.
FIGURA 4.A.IV.2: EVASIONE INTERNAZIONALE
18,80%
17,79%
16,31%
6,45%
2,77%
1,60%
1,58%
1,53%
33,17%
STATI UNITI D'AMERICA
CAYMAN (ISOLE)
LUSSEMBURGO
IRLANDA
GERMANIA
GRAN BRETAGNA
BRASILE
SVIZZERA
Altri Paesi
Anno 2015
88
TABELLA 4.A.IV.10: FISCALITA' INTERNAZIONALE
Principali Paesi esteri coinvolti
Base imponibile segnalata
Incidenza
percentuale
STATI UNITI D'AMERICA 5.791.310.793 18,80%
CAYMAN (ISOLE) 5.478.594.272 17,79%
LUSSEMBURGO 5.024.409.305 16,31%
IRLANDA 1.985.036.167 6,45%
GERMANIA 851.962.529 2,77%
GRAN BRETAGNA 494.221.432 1,60%
BRASILE 486.352.670 1,58%
SVIZZERA 470.094.958 1,53%
Altri Paesi 10.215.454.871 33,17%
Totale nazionale 30.797.436.997
Il Piano operativo “Giochi e scommesse illegali”
Nell’attività di contrasto all’illegalità nel campo dei giochi e delle scommesse, anche on
line, lo scorso anno sono stati complessivamente eseguiti 5.765 interventi, di cui 1.711
irregolari, riscontrando 1.779 violazioni, che hanno consentito di verbalizzare 6.103 soggetti.
Sono state altresì concluse 641 deleghe d’indagine pervenute dalla Autorità giudiziaria, come
emerge dalla Figura 4.A.IV.3.
A seguito di tali attività ispettive sono stati sottoposti a sequestro 576 apparecchi e
congegni da divertimento e intrattenimento irregolari, nonché 1.224 punti clandestini di raccolta
scommesse.
Particolare attenzione è stata rivolta, altresì, al fenomeno della diffusione dei Centri di
trasmissione dati (C.T.D.), canale privilegiato utilizzato dagli allibratori esteri sprovvisti di
concessione statale e di licenza di Pubblica sicurezza, per la promozione della raccolta in Italia
di scommesse.
In relazione a tale fenomeno, va ricordato che la citata Legge n. 190/2014 ha introdotto una
procedura di emersione per gli operatori che offrono scommesse per conto di bookmaker esteri
privi di concessione, che, dai dati in possesso dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, ha
riguardato circa 2.200 soggetti.
FIGURA 4.A.IV.3: GIOCHI E SCOMMESSE ILLEGALI
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
89
Il Piano operativo “Frodi doganali”
Il Piano operativo in argomento mira ad assicurare un’adeguata presenza ispettiva
nell’azione di contrasto agli illeciti doganali, con particolare riferimento alle “frodi doganali”
connesse a fenomeni di sotto fatturazione all’importazione, alle mendaci dichiarazioni d’origine
delle merci importate volte a eludere i dazi c.d. antidumping, nonché al contrabbando in tutte
le sue forme, compresa quella dei tabacchi lavorati, anche contraffatti, e delle cheap white.
Nel settore delle frodi doganali, nel corso del 2015, il Corpo ha eseguito 8.411 interventi,
con la denuncia all’Autorità giudiziaria di 5.885 soggetti, riscontrando 8.455 violazioni, come
emerge dalla Figura 4.A.IV.4.
FIGURA 4.A.IV.4: FRODI DOGANALI
Nel medesimo comparto, sono state sviluppate 469 indagini delegate dalla magistratura
inquirente, anche con riflessi internazionali, di cui 378 concluse.
Nell’azione di contrasto agli illeciti doganali assume particolare rilevanza la lotta al
contrabbando di sigarette. In tale contesto, nel 2015, come emerge dalla figura seguente, sono
stati complessivamente sottoposti a sequestro kg. 274.434 di tabacchi lavorati, di cui kg. 28.628
risultati contraffatti e kg. 156.454 di sigarette “cheap white”, (ossia di prodotti da fumo di bassa
qualità) evidenziando un significativo incremento rispetto alle ultime annualità precedenti
(Figura 4.A.IV.5).
90
FIGURA 4.A.IV.5: SEQUESTRO TABACCHI LAVORATI
Il Piano operativo “Frodi nel settore delle accise e delle altre imposte indirette sulla
produzione e sui consumi”
Nel corso del 2015, il Corpo ha proseguito, nell’ambito dello specifico Piano operativo,
nell’attività di prevenzione e repressione delle frodi nel settore delle accise e delle altre
imposte indirette sulla produzione e sui consumi, mediante l’esecuzione di mirate attività
ispettive nei confronti degli operatori autorizzati ad operare nel comparto, nonché dei soggetti
beneficiari delle agevolazioni o esenzioni previste dalla normativa di settore, al fine di tutelare
il gettito assicurato all’Erario e preservare il corretto e libero funzionamento delle regole di
mercato.
In tale ambito, il Piano operativo si è sostanziato complessivamente nell’esecuzione di
3.854 interventi a seguito dei quali sono state riscontrate 4.107 violazioni (figura 4.A.IV.6).
A seguito dell’attività di servizio svolta sono stati segnalati all’Autorità giudiziaria 1.936
soggetti, di cui 77 tratti in arresto ed è stata constatata un’evasione di accisa per oltre 155
milioni di euro (Figura 4.A.IV.6).
FIGURA 4.A.IV.6: FRODI NEL SETTORE DELLE ACCISE
Inoltre, nel 2015, i Reparti hanno eseguito 601 indagini delegate in materia di accise, di cui
29 con riflessi fiscali internazionali, nell’ambito delle quali sono stati deferiti 591 soggetti; di
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
91
tali attività, 454 sono state portate a termine nel corso del predetto anno, mentre le restanti
sono in corso di esecuzione.
A livello più generale, si rappresenta che l’attività dei Reparti si è concentrata sulle
fenomenologie illecite maggiormente pericolose, quali le frodi negli scambi intracomunitari di
prodotti sottoposti ad accisa e ad imposta di consumo.
Tra le condotte fiscalmente più insidiose, particolare rilievo ha assunto il fenomeno,
fortemente in crescita, dei flussi di prodotti energetici provenienti dall’Est Europa,
illecitamente immessi in consumo in Italia, per finalità di autotrazione, in totale evasione di
accisa.
I principali Piani operativi nelle altre aree di interesse economico-finanziario
In una visuale più ampia, nel 2015 l’operato della Guardia di Finanza si è sviluppato, nelle
duplici linee d’azione delle attività investigativa e dei Piani operativi53, mediante il contrasto a
tutte le principali manifestazioni di illegalità e criminalità economico-finanziaria.
Molte delle attività svolte in tali ambiti sono state utilizzate per il recupero delle imposte
evase per effetto:
 delle regole generali in tema di tassazione dei proventi illeciti e indeducibilità dei costi
da reato;
 dell’art. 33, comma 2, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, che prevede che la Guardia
di Finanza, previa autorizzazione dell'autorità giudiziaria, utilizza documenti, dati e
notizie acquisiti, direttamente o riferiti ed ottenuti dalle altre Forze di polizia,
nell'esercizio dei poteri di polizia giudiziaria;
 dell’art. 36 del D.P.R. n. 600/1973, secondo cui I soggetti pubblici incaricati
istituzionalmente di svolgere attività ispettive o di vigilanza nonché gli organi
giurisdizionali, requirenti e giudicanti, penali, civili e amministrativi e, previa
autorizzazione, gli organi di polizia giudiziaria che, a causa o nell'esercizio delle loro
funzioni, vengono a conoscenza di fatti che possono configurarsi come violazioni
tributarie devono comunicarli direttamente ovvero, ove previste, secondo le modalità
stabilite da leggi o norme regolamentari per l'inoltro della denuncia penale, al comando
della Guardia di Finanza competente in relazione al luogo di rilevazione degli stessi,
fornendo l'eventuale documentazione atta a comprovarli.
Nel campo del contrasto alle truffe sui fondi pubblici e all’illegalità nella Pubblica
amministrazione, sono stati scoperti casi di illegittima percezione o richiesta di finanziamenti
pubblici, comunitari e nazionali, per oltre 1 miliardo di euro, con la denuncia all’Autorità
giudiziaria di 4.084 soggetti, di cui 38 arrestati e sono state individuate truffe nel settore
previdenziale e al Sistema sanitario nazionale per oltre 300 milioni di euro, con la denuncia
all’Autorità giudiziaria di 6.779 soggetti, 27 dei quali tratti in arresto.
Nell’ambito di 2.644 accertamenti svolti su delega della Corte dei conti, sono stati segnalati
sprechi o irregolari gestioni di fondi pubblici che hanno cagionato danni patrimoniali allo Stato
per più di 4 miliardi di euro e segnalati alla magistratura contabile 8.021 soggetti per connesse
ipotesi di responsabilità erariale.
53 Per l’obiettivo strategico del “Contrasto agli illeciti in materia di spesa pubblica e all’illegalità nella Pubblica
amministrazione” sono stati eseguiti i seguenti Piani Operativi: "Fondi strutturali e spese dirette", "P.AC. e Politica Comune della
Pesca", "Incentivi alle imprese", "Appalti", "Responsabilità amministrativa”, "Spesa sanitaria", "Spesa previdenziale", "Prestazioni
sociali agevolate", "Ticket sanitario" e "Legalità nella Pubblica amministrazione".
Per l’obiettivo strategico del “Contrasto alla criminalità economico finanziaria”, sono stati eseguiti i seguenti Piani Operativi:
"Antiriciclaggio", "Analisi flussi finanziari", "Movimentazione transfrontaliera di valuta", "Responsabilità amministrativa degli enti",
"Tutela dell’economia", "Tutela del risparmio", "Accertamenti patrimoniali", "Accertamenti patrimoniali soggetti fiscalmente
pericolosi", "12-sexies", "Lotta alla contraffazione", "Tutela made in Italy" e "Tutela diritto d’autore".
92
A seguito delle 3.870 indagini e dei 1.684 interventi conclusi nel 2015 per reati ed altri
illeciti contro la Pubblica amministrazione, sono stati denunciati 3.179 soggetti (56% per abuso
d’ufficio, 21% per peculato e 23% per corruzione o concussione). Di questi 177 tratti in arresto.
Sono stati sottoposti a controllo appalti pubblici per un ammontare complessivo di oltre 3,5
miliardi di euro, riscontrando irregolarità per 1 miliardo di euro, con la denuncia di 1.474
soggetti di cui 73 tratti in arresto e sono stati effettuati 11.669 controlli volti a verificare la
sussistenza dei requisiti di legge previsti per l’erogazione di prestazioni sociali agevolate e per
l’esenzione del ticket sanitario, con percentuali di irregolarità pari al 69% dei casi ed un danno
complessivo cagionato allo Stato di circa 4,2 milioni di euro.
Nel campo del contrasto alla criminalità organizzata ed alla criminalità economicofinanziaria,
sono stati eseguiti 3.035 accertamenti economico-patrimoniali a carico di condannati
e indiziati di appartenere ad associazioni mafiose e loro prestanome, che hanno riguardato
complessivamente 9.180 persone fisiche e 2.182 fra aziende e società ed eseguiti provvedimenti
di sequestro ai sensi della normativa antimafia di 4.261 beni mobili e immobili, nonché di 336
aziende, per un valore complessivo di circa 2,9 miliardi di euro.
Inoltre, sono stati confiscati, ai sensi della citata normativa, 1.882 beni mobili e immobili
nonché 93 aziende, per un valore complessivo di 747 milioni di euro.
234 soggetti sono stati denunciati per associazione mafiosa, 70 dei quali tratti in arresto,
mentre 713 sono stati i denunciati per il reato di trasferimento fraudolento di valori, indicativo
di fenomeni di interposizione fittizia, di cui 61 arrestati.
In materia di riciclaggio sono state svolte 782 indagini e attività di polizia giudiziaria che
hanno portato alla denuncia di 1.407 soggetti, di cui 111 in stato di arresto. 3.134 sono, invece,
le persone sanzionate per violazioni amministrative connesse al trasferimento di valuta contante
superiore ai limiti fissati dalla legge. In relazione alla nuova fattispecie di auto-riciclaggio, sono
state eseguite 70 indagini e attività di polizia giudiziaria, con la denuncia di 103 soggetti, 17 dei
quali in stato di arresto.
Nell’azione di contrasto all’usura, denunciati 531 soggetti, di cui 53 tratti in arresto, con il
sequestro di patrimoni e disponibilità finanziarie per oltre 11,1 milioni di euro.
Nelle indagini svolte nei settori dei reati societari, fallimentari, bancari, finanziari e di
borsa sono stati denunciati 6.253 soggetti di cui 267 tratti in arresto, nonché accertate
distrazioni patrimoniali in danno di società fallite per circa 2 miliardi di euro.
I controlli svolti ai valichi di confine, presso i porti e gli aeroporti, in entrata e/o in uscita
dal territorio nazionale, ai fini della verifica del rispetto delle norme sulla circolazione
transfrontaliera di valuta, hanno permesso di verbalizzare 4.716 soggetti per avere trasportato
valuta in eccedenza rispetto al limite consentito, nonché intercettare valori al seguito
complessivamente pari a poco più di 104 milioni di euro.
Nel campo della lotta alla contraffazione ed alla pirateria audiovisiva e informatica, sono
stati eseguiti 11.080 interventi e denunciate all’Autorità Giudiziaria 9.416 persone, di cui 63
arrestate. Sono stati sequestrati più di 390 milioni di prodotti illegali, perché contraffatti,
piratati, pericolosi o recanti falsa o fallace indicazione di origine o provenienza, per un valore
stimato di circa 3 miliardi di euro, nonché tolte dal mercato 8.800 tonnellate e 31 milioni di litri
di generi agroalimentari contraffatti o prodotti in violazione alla normativa sul made in Italy.
Sono stati sequestrati o oscurati 603 siti internet utilizzati per lo smercio di articoli
contraffatti o opere audio-video illecitamente riprodotte.
Da ultimo, nella lotta ai traffici di stupefacenti, sono state sequestrate oltre 69,7 tonnellate
di droga a carico di 6.760 soggetti denunciati, di cui 1.709 arrestati.
Nell’attività di contrasto al falso monetario sono state sequestrate 1.402.945 banconote
false per un valore complessivo di oltre 57 milioni di euro. Scoperte 3 stamperie clandestine.
Denunciati 364 soggetti e arrestate 53 persone.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
93
EVASIONE CONTRIBUTIVA
V) L’ATTIVITÀ DEL MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI
La Direttiva del Ministro del lavoro e delle politiche sociali per l'anno 2016 prevede, tra i
criteri direttivi ai quali debbono attenersi le linee di azione strategiche e operative del
Ministero, nelle more della piena operatività dell'Ispettorato nazionale del lavoro, il contrasto
all'illegalità nel lavoro, con particolare attenzione al lavoro nero, nonché l'attuazione delle
disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
Si inquadra in tale preciso obiettivo strategico l'azione di indirizzo, coordinamento e
impulso delle attività mirate a contrastare l'irregolarità e l'evasione contributiva e fiscale e di
vigilanza sulla sicurezza nei luoghi di lavoro nella quale la Direzione generale per l'attività
ispettiva del Ministero è attualmente impegnata, fino alla completa operatività dell'Agenzia
unica per le ispezioni del lavoro denominata "Ispettorato nazionale del lavoro", assicurando la
continuità dei servizi e delle citate attività di vigilanza, fornendo anche il necessario supporto
tecnico-giuridico per i profili applicativi e interpretativi della disciplina in materia di diritto del
lavoro e legislazione sociale.
Per la realizzazione dell'obiettivo è indispensabile l'azione di coordinamento nei confronti
degli Enti di vigilanza, la programmazione dell'attività ispettiva in sinergia con gli altri soggetti
coinvolti e l'utilizzo di banche dati condivise che consente di evitare sovrapposizioni di interventi
e fornisce elementi utili per controlli mirati al contrasto dei fenomeni distorsivi del mercato del
lavoro.
Il contrasto all’economia sommersa, attraverso l’accertamento di illeciti concernenti
l’occupazione di lavoratori “in nero” e i connessi fenomeni di evasione contributiva, costituisce
perciò uno dei principali e più qualificanti obiettivi strategici dell’azione di coordinamento
svolta dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione generale per l’Attività
Ispettiva, avente ad oggetto la vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale di
competenza delle strutture territoriali del Ministero stesso e degli Enti previdenziali. Tale
coordinamento mira ad assicurare l'univocità degli orientamenti e l’uniformità dei
comportamenti degli organi di controllo in tale ambito, e si realizza attraverso la formulazione
di note di indirizzo ed istruzioni operative, l’emanazione di pareri in risposta a specifici quesiti,
la programmazione degli accessi ispettivi e il monitoraggio costante dell’esito degli
accertamenti effettuati.
A tale scopo si riunisce la Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza
(ex art. 3, Decreto legislativo n. 124/2004), presieduta dal Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, con i vertici degli organi di vigilanza e delle forze dell'ordine, nonché i rappresentanti
delle associazioni datoriali e delle organizzazioni sindacali. Tale Commissione individua gli
indirizzi e gli obiettivi strategici, nonché le priorità degli interventi ispettivi da parte delle
diverse Amministrazioni coinvolte nei controlli, non soltanto in vista del necessario
coordinamento, ma anche per realizzare una maggiore incisività della vigilanza, che dovrebbe
quindi essere concentrata su specifici fenomeni o su determinate realtà territoriali o settoriali di
maggior allarme economico-sociale.
Si precisa al riguardo che, ogni anno, in occasione della prima riunione della Commissione
centrale, sono analizzati e valutati i risultati dell'attività di vigilanza svolta nel corso dell'anno
precedente (con la presentazione del Rapporto annuale sull’attività di vigilanza in materia di
lavoro e previdenziale) e viene formalmente presentato il Documento annuale di
programmazione dell’attività di vigilanza, contenente le linee prioritarie d'intervento che
saranno seguite per lo svolgimento dell'azione ispettiva delle Strutture territoriali del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’INAIL.
In questo quadro, lo specifico ruolo di coordinamento del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, assegnato alle competenze della Direzione Generale per l'Attività Ispettiva, non
si manifesta soltanto nella programmazione e nella rilevazione dei risultati dell’attività di
94
vigilanza ordinaria, ma anche attraverso l’attivazione e il monitoraggio di specifiche campagne
ispettive, pianificate con riferimento ad ambiti territoriali a maggior rischio di violazioni,
supportate, nel loro svolgimento, da istruzioni e da atti di indirizzo, con il coinvolgimento spesso
di altri organi di controllo (INPS, INAIL, ASL, Arma dei Carabinieri, Corpo Forestale dello Stato,
Guardia di Finanza, ecc.).
Costituisce infatti puntuale obiettivo dell'azione ispettiva, anche per il 2016, la
programmazione di vigilanze c.d. "straordinarie" volte ad individuare gli ambiti di intervento
mediante l'analisi dei settori e/o dei fenomeni caratterizzanti le diverse realtà regionali e
provinciali, anche mediante l'utilizzo sempre maggiore delle banche dati condivise al fine di
evitare duplicazioni di interventi, e di fornire elementi di conoscenza utili al contrasto dei
fenomeni distorsivi del mercato del lavoro. Al contempo tale azione si delinea mediante
l'individuazione di nuove metodologie di selezione degli obiettivi di intervento sul territorio,
tendendo ad implementare la lotta al lavoro nero/irregolare in stretta connessione con il
contrasto ad altre tipologie di irregolarità attraverso una stretta collaborazione con gli organi
dello Stato all'uopo preposti.
L’attività di programmazione della vigilanza determina, ovviamente, la necessità di
procedere al monitoraggio, raccolta ed analisi dei dati concernenti l'attività di vigilanza
ordinaria e straordinaria provenienti dagli Uffici territoriali del Ministero, anche mediante
appositi incontri periodici volti alla valutazione dei risultati per garantire il raggiungimento degli
obiettivi fissati ed il necessario presidio territoriale. Analogamente è prevista l’acquisizione
anche dei dati dell'attività di vigilanza ordinaria svolta dal personale degli enti previdenziali
(INPS, INAIL), per la predisposizione del Rapporto annuale sull'attività di vigilanza in materia di
lavoro e previdenziale ai sensi della Convenzione OIL C81/1947.
In linea con tale attività di reporting e di ricognizione, con riferimento agli ambiti di
competenza, delle attività realizzate, viene curato inoltre il monitoraggio dei dati concernenti i
provvedimenti di sospensione dell'attività imprenditoriale ex art. 14, Decreto legislativo n.
81/2008 e s.m.i. e di quelli delle attività di prevenzione e promozione ex art. 8, comma 1,
Decreto legislativo n. 124/2004.
Parimenti si procede con la pianificazione trimestrale dell'attività di vigilanza dei Gruppi
Carabinieri per la tutela del lavoro. L’azione di contrasto operata dagli organi ispettivi del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, per essere ancor più efficace in determinate
fattispecie, può infatti svolgersi unitamente agli Istituti previdenziali, con il coinvolgimento dei
militari dell’Arma dei Carabinieri già operanti nei Nuclei Ispettivi del Lavoro presso gli Uffici del
territorio, anche attraverso il coordinamento a livello centrale con il Comando Carabinieri per la
Tutela del lavoro. In tal senso il Ministero, attraverso la Direzione Generale per l'Attività
Ispettiva provvede, altresì, d’accordo con il Comando Carabinieri per la Tutela del Lavoro, alla
programmazione e selezione trimestrale delle azioni ispettive da svolgere con i Gruppi
Carabinieri per la Tutela del Lavoro ed al successivo monitoraggio dei relativi risultati, in
attuazione della Direttiva del Ministro del 7 luglio 2010.
Tale direttiva, specifica per i Servizi ispettivi e l’attività di vigilanza, ha la finalità di
garantire una maggiore efficacia dell’attività istituzionale di controllo in materia di lavoro e
legislazione sociale svolta dal personale dell’Arma che opera a livello centrale e territoriale e
dal personale ispettivo incardinato presso le Direzioni provinciali (ora territoriali) del lavoro,
attraverso un miglior coordinamento tra il Comando Carabinieri per la tutela del lavoro, i Gruppi
Carabinieri per la tutela del lavoro, Nuclei Carabinieri Ispettorato del lavoro e le strutture
centrali e territoriali del Ministero. Detto coordinamento è principalmente volto ad evitare la
sovrapposizione di interventi ispettivi mediante una pianificazione della attività, approvata dalla
Direzione generale per l’Attività ispettiva ed il Comando Carabinieri per la tutela del lavoro,
nonché a garantire una migliore utilizzazione delle risorse economiche disponibili e il
monitoraggio delle relative spese.
Si tratta di controlli mirati al contrasto di fenomeni illeciti contraddistinti da particolare
significatività e rilevanza, riferiti ad ambiti ulteriori rispetto a quelli tradizionalmente oggetto
della vigilanza ordinaria, ovvero volti ad obiettivi specifici per i quali sia giustificato un
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
95
intervento particolare dei militari dell’Arma. È prevista, peraltro, la possibilità per il Direttore
generale della Attività ispettiva, d’intesa con il Comandante del Comando Carabinieri per la
tutela del lavoro, di disporre eventuali interventi su obiettivi mirati individuati anche sulla base
di specifiche indicazioni da parte dell’Organo di direzione politica, potendo altresì modificare,
ove ritenuto opportuno, gli obiettivi ed i tempi delle iniziative di vigilanza già programmate.
Peraltro, nello svolgimento della funzione di coordinamento, il Ministero, oltre a provvedere
alla pianificazione, raccolta e sistematizzazione dei dati relativi alla predetta attività di
vigilanza, ordinaria e straordinaria, effettua anche il monitoraggio semestrale delle iniziative
realizzate dagli Uffici territoriali, ai sensi dell’art. 8 del Decreto legislativo n. 124/2004, in
materia di prevenzione e promozione. In particolare, ai sensi del comma 1 del citato art. 8, le
Direzioni del lavoro possono organizzare d’ufficio, esclusivamente avvalendosi del proprio
personale ispettivo, specifiche attività di promozione e prevenzione presso i singoli datori di
lavoro su questioni di ordine generale, al fine di garantire ed assicurare l’integrale rispetto della
normativa di lavoro e di previdenza ed assistenza sociale, con particolare riferimento alle
tematiche di maggior rilevanza sociale, nonché alle novità legislative ed interpretative
provenienti dall’Amministrazione. Tali iniziative, pertanto, agevolando l’instaurazione di un
rapporto di fiducia e collaborazione degli organi di controllo con il mondo imprenditoriale, si
propongono di prevenire la commissione di illeciti e promuovere una più diffusa e radicata
cultura della legalità, attraverso una corretta e puntuale informazione nei confronti dei soggetti
coinvolti.
Si evidenzia che, nell’ambito della citata attività informativa realizzata ai sensi dell’art. 8
del Decreto legislativo n. 124/2004, il personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, tra le competenze quotidianamente che esso svolge nelle Direzioni territoriali,
spesso può essere incaricato di affrontare anche la tematica della prevenzione e del contrasto al
lavoro sommerso e all’evasione contributiva.
Al riguardo, si ricorda, infine, l’imminente operatività dell’Agenzia unica per le ispezioni
del lavoro, denominata “Ispettorato nazionale del lavoro”, istituita dal Decreto legislativo 14
settembre 2015, n. 149, posta sotto la vigilanza del Ministro del lavoro e delle politiche sociali,
che integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell'INPS e
dell'INAIL, che svolgerà le citate attività di competenza della DGAI, con la conseguente
soppressione della stessa.
Linee programmatorie
L’analisi delle fattispecie di violazione ed elusione della disciplina in materia di lavoro e
legislazione sociale si rivela strategica per pianificare l’individuazione di obiettivi preselezionati
e per indirizzare la vigilanza verso ambiti e fenomeni prioritariamente in base al loro impatto sul
tessuto economico-sociale ed in base alla loro diffusione sul territorio. L’intervento del
personale ispettivo del Ministero è fondamentale non solo per la delicata funzione di garanzia
sulla osservanza delle norme a presidio della correttezza del rapporto di lavoro, attraverso
l’attività di contrasto a fenomeni di violazione sostanziale, ma anche in chiave di promozione
del rispetto della disciplina lavoristica e, pertanto, quale forma di prevenzione alla commissione
di illeciti o all’insorgere di controversie.
Per questo gli interventi ispettivi sono prioritariamente mirati al contrasto del lavoro
sommerso e delle più significative forme di elusione della disciplina lavoristica e previdenziale,
nonché verso quei settori merceologici dove si registrano più frequentemente tali
comportamenti.
La pianificazione dei controlli è pertanto orientata in relazione ai dati concernenti
l’incidenza del lavoro sommerso nel nostro sistema economico, acquisiti in base all’esperienza
ispettiva maturata nel corso degli anni ed alle segnalazioni delle parti sociali e dei lavoratori,
particolarmente in quei settori interessati prevalentemente dal fenomeno. La programmazione
delle azioni di vigilanza deve inoltre tenere conto del fatto che a tali fattispecie del sommerso
96
sono spesso connessi in modo strutturale altri comportamenti illeciti quali, ad esempio,
l’immigrazione clandestina, lo sfruttamento del lavoro minorile o il ricorso a forme di
interposizione illecita nonché la mancata formazione/informazione dei lavoratori, e deve in
particolare rivolgersi alle categorie di soggetti che, per condizione economica, possono risultare
vulnerabili.
La programmazione della attività di vigilanza e delle modalità del suo esercizio si realizza
imprescindibilmente attraverso il coordinamento e lo scambio informativo, a livello locale,
assicurati dalle Commissioni regionali di coordinamento dell’attività di vigilanza e dai Comitati
per il lavoro e l’emersione del sommerso (C.L.E.S.), sino alla loro effettiva soppressione.
I Cles introdotti dal Decreto legge n. 266/2002, organi consultivi della Direzione territoriale
del lavoro, originariamente costituti da 16 membri nominati dal Prefetto, dopo il Decreto
legislativo n. 124/2004 hanno mutato la loro composizione e sono ora integrati con altre figure
di rappresentanza provenienti da tutti gli organi di vigilanza interessati (INPS, INAIL, Guardia di
Finanza, Carabinieri, Agenzia delle entrate) e dall’intervento del Questore per le problematiche
attinenti al lavoro illegale. Il Cles rappresenta l’organo collegiale nel quale si realizza a livello
provinciale il coordinamento della vigilanza in materia di lavoro e previdenza.
In tal modo è assicurato il raccordo con il livello nazionale delle informazioni ovvero degli
elementi conoscitivi raccolti, che debbono essere trasmessi al Ministero (indirizzati alla
Direzione generale dell’attività ispettiva) per poter elaborare i successivi piani di intervento e
strategie di indirizzo ispettivo fondate sulla approfondita conoscenza delle diverse realtà
territoriali e del modo d’essere delle irregolarità riscontrate, fornendo tali organi più completi e
dettagliati elementi conoscitivi sui fenomeni di illegalità ed irregolarità differenti in ragione del
territorio e del contesto produttivo in cui si manifestano.
Nel senso sin qui espresso la programmazione annuale della vigilanza si muove anche in base
alle proposte singolarmente formulate dagli Uffici territoriali, in relazione alla diffusione di
particolari fenomeni di violazione nelle diverse aree geografiche, seppure ciò non esaurisca gli
ambiti sui quali incentrare l’attività ispettiva. Le valutazioni sugli obiettivi da perseguire non
debbono trascurare gli aspetti per i quali una azione di vigilanza può dirsi efficace: la tutela dei
lavoratori e la regolazione del mercato del lavoro, in quanto l’inosservanza delle regole incide in
modo peggiorativo sulla concorrenzialità delle imprese che agiscono sul piano della legalità.
Il più specifico ambito cooperativistico è costantemente monitorato attraverso specifiche
iniziative che il Ministero predispone, attraverso la citata Direzione generale, finalizzate alla
mappatura del settore, alla vigilanza sui soggetti economici in esso attivi ed alla repressione di
gran parte delle distorsioni determinate dalla non corretta applicazione della normativa di legge
e di quella contrattuale collettiva.
Le linee di programmazione in tale settore, si sviluppano a livello territoriale attraverso
l’azione degli Osservatori della cooperazione per contrastare fenomeni di cooperazione spuria e
irregolarità del lavoro. Presso il Ministero è attivo l’Osservatorio della cooperazione, istituito in
seno alla Direzione generale per l’attività ispettiva con il protocollo di intesa sulla cooperazione
del 10 ottobre 2007 sottoscritto tra il Ministero del lavoro e le Centrali cooperative, integrato da
rappresentanti delle associazioni del mondo cooperativo e le organizzazioni sindacali
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (AGCI, CONFCOOPERATIVE,
LEGACOOP, CGIL, CISL e UIL), dell’INPS e del Ministero dello sviluppo economico. Detto
protocollo ha contestualmente previsto la costituzione, presso le Direzioni territoriali del lavoro,
degli Osservatori permanenti, che vedono la partecipazione delle rappresentanze datoriali e
sindacali a livello territoriale, nonché di rappresentanti dell’INPS e dell’INAIL. Tali tavoli di
confronto, sia a livello nazionale che territoriale, hanno la precipua finalità di analisi dei
rapporti di lavoro e di orientamento dell’attività ispettiva nell’ambito del mondo della
cooperazione in funzione non solo repressiva, ma anche preventiva dei fenomeni di maggiore
gravità, che ne pregiudicano anche il corretto andamento ed il rispetto dei criteri di
concorrenzialità.
In ordine alla programmazione annuale 2016 dell’attività di vigilanza in ambito
cooperativistico, permane e si rafforza l’importanza dell’attività degli Osservatori sulla
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
97
cooperazione per orientare il contrasto alle forme di impiego di manodopera irregolare o “in
nero”, ed ai fenomeni interpositori, così come ai fenomeni di dumping determinati
dall’applicazione di contratti collettivi sottoscritti da organizzazioni sindacali prive di reale
rappresentatività, e che si risolvono in riduzioni del costo del lavoro e inosservanza degli
adempimenti contributivi prescritti dalla legge.
In tale ottica, si registra un’incisiva attività di verifica relativa alle esternalizzazioni, mirata
all’individuazione delle criticità di particolare rilevanza connesse al ricorso a forme fittizie e
simulate di decentramento produttivo, che configurano fenomeni di somministrazione illecita,
appalti illeciti e distacchi non genuini, che interessano diversi ambiti merceologici e coinvolgono
principalmente le società cooperative, con particolare riferimento al settore della logistica, del
facchinaggio e dei servizi alla persona. In tali settori sono stati pertanto intensificati gli
accertamenti volti a ricostruire ed analizzare la filiera degli appalti privati e pubblici, con
particolare attenzione all’approfondimento degli aspetti relativi alla responsabilità solidale
nell’ambito dei rapporti tra committenti, appaltatori e subappaltatori, a tutela dei diritti
economici e delle condizioni di lavoro del personale effettivamente occupato.
Nei confronti dei comportamenti elusivi della disciplina lavoristica e previdenziale si
impongono azioni ispettive mirate all’accertamento ed alla repressione di determinati fenomeni.
Tra gli obiettivi dell’attività di vigilanza per l’anno 2016 risulta prioritaria la verifica del corretto
adempimento degli obblighi previdenziali ed assicurativi, al fine di ristabilire condizioni di lavoro
improntate a legalità e sicurezza, nonché di evitare distorsioni della concorrenza tra imprese
determinate in primis dall’evasione contributiva. Gli obiettivi così delineati si incentrano su:
1) Indebita percezione dell’esonero triennale della contribuzione per le nuove assunzioni a
tempo indeterminato dei lavoratori subordinati (art. 1, comma 118 e ss., L. n. 190/2014 e art.
1, comma 178 e ss., L. n. 208/2015), a seguito di fenomeni elusivi e di comportamenti in frode
alla legge. L’attività di vigilanza può essere condotta in stretta collaborazione con l’INPS,
attraverso una preventiva analisi delle informazioni in possesso di entrambe le Amministrazioni
che costituiscono potenziali indicatori di comportamenti elusivi, associata poi al monitoraggio
delle azioni intraprese e dei risultati ottenuti, al fine di adottare possibili ulteriori iniziative
finalizzate a contrastare con maggior efficacia il fenomeno.
2) Contrasto al caporalato, in sinergia con altri soggetti istituzionali (Arma dei Carabinieri,
ASL, Corpo Forestale dello Stato, Guardia di Finanza), anche in esecuzione di appositi Protocolli
di Intesa sottoscritti con i relativi organismi di vigilanza, in particolare nel settore agricolo,
attraverso il coinvolgimento di altre istituzioni, che possano collaborare sotto un profilo
operativo ovvero con la messa a disposizione di dati e informazioni utili ad orientare la vigilanza.
In tal senso debbono essere citati i protocolli di intesa siglati dal Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, rispettivamente il 27 maggio 2016 ed il 13 luglio 2016, il primo di carattere
sperimentale con i Ministeri dell'Interno e delle Politiche agricole alimentari e forestali,
sottoscritto anche dall'Ispettorato nazionale del lavoro, dalle Regione Basilicata, Calabria,
Campania, Piemonte, Puglia e Sicilia, dalle organizzazioni sindacali Cgil, Cisl e Uil, e dalle
associazioni di categoria Coldiretti, Cia, Copagri, Confagricoltura, e Cna, Alleanza delle
Cooperative, Caritas, Libera e Croce Rossa Italiana, per sostenere e rafforzare gli interventi di
contrasto al caporalato e allo sfruttamento su tutto il territorio nazionale; il secondo con il
Ministero della difesa, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e l'Ispettorato
nazionale del lavoro per assicurare una vigilanza "interforze" nel settore agricolo. Tale ultimo
protocollo è di carattere strettamente operativo, ed ha lo scopo di assicurare, attraverso il
coinvolgimento dei militari dell'Arma dei Carabinieri e del personale del Corpo forestale dello
Stato, un contrasto ancora più efficace alle più gravi violazioni della disciplina in materia di
lavoro e legislazione sociale, con la assidua presenza sul territorio dei soggetti competenti a
svolgere azioni di vigilanza nel settore agricolo. Si prevede, fra l'altro, una programmazione di
interventi congiunti volti al contrasto del cosiddetto "caporalato" e lo scambio reciproco di dati
utili alla adozione di iniziative di presidio del territorio, particolarmente laddove vi sia maggior
rischio di infiltrazioni criminali.
98
3) Verifica sul corretto utilizzo del voucher a fronte dell’aumento del ricorso al lavoro
accessorio, istituto sicuramente valido nel nostro ordinamento accompagnato tuttavia da alcune
irregolarità e possibili comportamenti elusivi per contrastare i quali occorre intensificare la
vigilanza.
4) Regolarità dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa, partite IVA e
corretta qualificazione dei rapporti di lavoro, dei quali è necessario monitorare l’utilizzo, anche
in riferimento ai contratti in essere stipulati in forza delle disposizioni di cui al Decreto
legislativo n. 276/2003, per verificare che non vengano utilizzati come mero schermo formale a
rapporti di lavoro subordinato, anche in relazione alla previsione di cui all’art. 54 del Decreto
legislativon. 81/2015 che, a partire dal 2016, ha introdotto una procedura finalizzata a
promuovere la stabilizzazione dell’occupazione mediante il ricorso a contratti di lavoro
subordinato a tempo indeterminato nonché di garantire il corretto utilizzo dei contratti di lavoro
autonomo", che interessa contratti di collaborazione coordinata e continuativa anche a progetto
e soggetti titolari di partita IVA.
5) Cooperative dì lavoro, al fine di pianificare iniziative ispettive specificatamente
finalizzate a verificare la corretta applicazione della normativa a tutela dei rapporti di lavoro
instaurati in tale ambito (sul punto, si rinvia a quanto sopra descritto per il settore
cooperativistico).
6) Esternalizzazioni fittizie ed interposizioni talvolta poste in essere a fini elusivi delle
norme lavoristiche, per le quali debbono essere pianificate attività di controllo delle filiere degli
appalti, attraverso l’analisi dei rapporti tra committenti, appaltatori e subappaltatori. Occorre
infatti garantire, sotto il profilo retributivo e previdenziale, l’applicazione della disciplina in
materia di solidarietà retributiva e contributiva e la tutela sostanziale nei confronti dei
lavoratori, contrastando contemporaneamente fenomeni di somministrazione irregolare o
illecita, nonché comportamenti elusivi connessi al ricorso a forme di distacco non genuino,
soprattutto con riferimento al frequente utilizzo abusivo dell’istituto del distacco
transnazionale.
Risultati attività di vigilanza 2015
Dall’esito del monitoraggio annuale dei controlli complessivamente svolti, nel corso
dell’anno 2015, dal personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in
servizio presso le Direzioni territoriali del lavoro (compresi i militari dei Nuclei Carabinieri
ispettorato del lavoro e dei Gruppi Carabinieri per la tutela del lavoro operanti presso detti
Uffici territoriali), dell’INPS e dell’INAIL sono emersi i risultati riportati nella Tabella 4.A.V.1.
TABELLA 4.A.V.1: MONITORAGGIO ATTIVITA' DI VIGILANZA ANNO 2015 – DATI NAZIONALI
Organo di controllo
Aziende
ispezionate
Aziende
irregolari
N. lavoratori
irregolari
N. lavoratori
totalmente
“in nero”
Recupero contributi
e premi evasi
Ministero del lavoro e delle
politiche sociali
145.697 85.981 78.298 41.569 100.071.690
INPS 39.548 31.840 42.892 16.644 1.105.539.357
INAIL 20.835 18.207 61.333 6.562 81.499.866
TOTALE 206.080 136.028 182.523 64.775 1.287.110.913
% aziende irregolari su
aziende ispezionate
66,00%
La tabella evidenzia il numero di aziende ispezionate nel corso dell'anno 2015, pari a
206.080, in linea con il dato rilevato negli anni precedenti, pur registrando una lieve flessione,
pari a circa 7% rispetto al 2014, in cui erano state ispezionate 221.476 aziende. In
controtendenza rispetto al citato dato globale, si conferma, peraltro, il trend positivo, già
emerso nel 2014, concernente il numero di accessi effettuati dal personale ispettivo operante
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
99
presso le Strutture territoriali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che risulta
maggiore di quello relativo all’anno precedente, considerato che, con i 145.697 controlli svolti
nell’anno 2015, il Ministero ha registrato un incremento pari quasi al 4% rispetto al risultato
numerico del 2014 (140.173 accessi). Tale numero rappresenta una significativa percentuale,
pari a oltre il 70%, delle verifiche complessivamente svolte in materia di lavoro e legislazione
sociale. Al riguardo si è registrato un incremento di circa 7 punti percentuali rispetto all’anno
2014, in cui la percentuale di accertamenti ispettivi svolti dal personale ministeriale risultava
pari al 63,53% del totale dei controlli effettuati.
Il risultato quantitativo attesta l’avvenuto superamento dell’obiettivo di 132.500 ispezioni,
individuato nel Documento di programmazione per l’anno in questione, con l’effettuazione di un
numero di accessi superiore di quasi il 10% rispetto a quelli programmati.
Al riguardo, si rileva che anche il complessivo tasso di irregolarità riscontrato, pari al 66% -
in aumento rispetto a quello dell’anno precedente (pari al 64,17%, con una variazione di circa 2
punti percentuali) – attesta la realizzazione di una significativa azione di contrasto degli illeciti
sostanziali.
In particolare, nel corso delle verifiche svolte nell’anno di riferimento, sono state rilevate
136.028 aziende irregolari (nel 2014 erano 142.132 aziende irregolari, a fronte tuttavia di
221.476 aziende ispezionate). Anche in tal caso, peraltro, il dato specificamente riferito
all’attività degli Uffici territoriali del Ministero appare in crescita (60% di irregolarità
riscontrata), registrando un aumento di 7 punti percentuali rispetto al 53% del 2014.
In occasione degli accessi ispettivi, inoltre, è stato contestato un ammontare di contributi e
premi evasi pari a € 1.287.110.913, (con lieve flessione rispetto al 2014 in cui il dato era pari a €
1.508.604.256).
Il numero dei lavoratori irregolari, pari a 182.523, risulta in aumento (con una variazione in
aumento di circa 0,50 punti percentuali) rispetto a quello riscontrato nell’anno precedente
(181.629 unità), mentre quello dei lavoratori totalmente “in nero” è pari a 64.775, dato in lieve
diminuzione rispetto all’anno precedente (pari a 77.387 unità). La flessione del numero dei
lavoratori trovati “in nero” – sebbene inevitabilmente connessa alla diminuzione del numero
delle aziende ispezionate – rappresenta verosimilmente anche un effetto indotto
dall’azzeramento, nel corso del 2015, dei costi contributivi legati alle assunzioni a tempo
indeterminato o da un maggiore utilizzo dei voucher, fattori che hanno sicuramente inciso sulle
convenienze a ricorrere a manodopera non regolare.
I lavoratori “in nero”, privi dei diritti e delle tutele fondamentali, peraltro, rappresentano
comunque una percentuale significativa, pari al 35,49% di quelli irregolari (a fronte della
percentuale del 42,61% rilevata nell’anno 2014).
100
TABELLA 4.A.V.2: VIGILANZA DEL MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI – ANNO 2015 –
AGGREGAZIONE PER CODICE ATECO
Macrocategoria
Codice Ateco
Pratiche
Irregolari
Pratiche
Regolari
Pratiche
Definite
% Irregolarità
Lavoratori cui si
riferiscono le
violazioni accertate
A 4.182 3.528 7.710 54,24% 6.153
B 93 46 139 66,91% 39
C 9.049 5.493 14.542 62,23% 10.921
D 88 52 140 62,86% 71
E 356 234 590 60,34% 273
F 27.196 15.475 42.671 63,73% 11.238
G 12.617 11.531 24.148 52,25% 9.842
H 5.283 1.981 7.264 72,73% 5.210
I 13.061 8.204 21.265 61,42% 13.932
J 676 411 1.087 62,22% 2.486
K 205 263 468 43,80% 108
L 394 275 669 58,89% 227
M 1.212 890 2.102 57,66% 864
N 3.107 1.638 4.745 65,48% 5.350
O 180 155 335 53,73% 248
P 349 228 577 60,49% 1.033
Q 1.290 1.103 2.393 53,91% 3.802
R 1.208 750 1.958 61,70% 2.049
S 4.190 3.861 8.051 52,04% 4.186
T 1.240 478 1.718 72,18% 266
U 5 41 46 10,87% 0
TOTALI 85.981 56.637 142.618 60,29% 78.298
TABELLA 4.A.V.3: VIGILANZA DEL MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI – ANNO 2015 –
AGGREGAZIONE PER SETTORE MERCEOLOGICO
Settore
merceologico
Pratiche
Irregolari
Pratiche
Regolari
Pratiche
Definite
% Irregolarità
Lavoratori cui si
riferiscono le
violazioni accertate
Agricoltura 4.182 3.528 7.710 54,24% 6.153
Industria 9.142 5.539 14.681 62,27% 10.960
Edilizia 27.196 15.475 42.671 63,73% 11.238
Terziario 45.461 32.095 77.556 58,62% 49.947
TOTALI 85.981 56.637 142.618 60,29% 78.298
Dalla rilevazione annuale dei risultati dell’azione ispettiva svolta soltanto dal personale
ispettivo degli Uffici territoriali del Ministero (unitamente ai militari dei Nuclei ispettorato del
lavoro in servizio presso i suddetti uffici) emerge che, in occasione delle 142.618 verifiche
ispettive definite nel corso dell’anno in questione (a fronte di un numero di aziende ispezionate
pari a 145.697), sono stati trovati 78.298 lavoratori irregolari (a fronte di 73.508 risultati
irregolari nel 2014, con un conseguente incremento del 6,52%), di cui 41.570 risultati
completamente “in nero” (con un lieve incremento rispetto ai 41.030 lavoratori “in nero” nel
2014: +1,31%). Al riguardo, si segnala che la manodopera occupata “in nero” rappresenta oltre il
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
101
53% dei lavoratori irregolari, a conferma della validità della metodologia di programmazione
degli accertamenti ispettivi, orientati, in base alle specificità del tessuto economico sociale a
livello locale, verso i settori di attività e le aree geografiche più esposte al rischio.
Con riferimento alla distribuzione nei singoli settori di attività, ferma restando la
precisazione sulla diversa distribuzione degli accessi effettuati in relazioni a tali settori, cui
dovrebbe aggiungersi anche una considerazione sulle dimensioni medie delle aziende
ispezionate, i lavoratori irregolari si presentano concentrati soprattutto nei servizi di alloggio e
ristorazione – codice Ateco I (13.932, a fronte di 21.265 accertamenti definiti nel settore in
questione), in edilizia - codice Ateco F (11.238 lavoratori irregolari a fronte di 42.671
accertamenti ispettivi definiti presso le aziende del rispettivo settore) nel settore manifatturiero
- codice Ateco C (10.921, a fronte di 14.542 ispezioni definite) e nel commercio - codice Ateco G
(9.842, a fronte di 24.148 pratiche ispettive definite in tale settore) mentre il numero dei
lavoratori agricoli irregolari risulta pari a .153 unità (a fronte di 7.710 ispezioni definite in
agricoltura).
Lavoro nero
In occasione della costante azione ispettiva svolta su tutto il territorio nazionale anche nel
corso del 2015 e mirata al contrasto del fenomeno del lavoro sommerso, sono state irrogate
41.570 maxi sanzioni per l'occupazione di lavoratori “in nero”, con un lieve incremento rispetto
alle 41.030 del 2014 (+1,31%). I lavoratori trovati “in nero” rappresentano oltre il 53% di quelli
irregolari, a conferma della validità dell'azione di intelligence volta alla valutazione - in fase di
programmazione degli accertamenti ispettivi - delle specificità del tessuto economico sociale a
livello locale. Tale dato conferma il rilevante contributo svolto dalla metodologia di
pianificazione dell'azione ispettiva al fine di arginare l'incidenza del lavoro sommerso nell'ambito
del sistema economico nazionale, orientando i controlli nei settori di attività e verso le aree
geografiche più esposte al rischio.
In tale ottica, in particolare nel periodo estivo, la Direzione generale per l'attività ispettiva
del Ministero ha programmato e realizzato, anche grazie alla fruttuosa collaborazione delle
Direzioni interregionali del lavoro, specifiche campagne “straordinarie” mediante la costituzione
di task force ispettive a livello interprovinciale e interregionale: ciò ha infatti consentito di
presidiare adeguatamente, anche nei mesi di luglio, agosto e settembre, alcune zone costiere e
montane ad alta intensità turistica, garantendo l¡¦effettuazione dei controlli anche nei giorni
festivi e prefestivi e in orari serali e notturni.
Per completezza, si segnala che il personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali ha altresì assicurato lo svolgimento di 8.613 accertamenti in materia di Cassa
integrazione guadagni, anche in deroga, di contratti di solidarietà e di patronati, garantendo un
efficace presidio del territorio anche attraverso verifiche di natura tecnico-amministrativa. I
risultati di tali accertamenti, peraltro, hanno anche contribuito ad orientare l’azione di
vigilanza, fornendo elementi utili a far emergere singole situazioni di irregolarità oltre che più
vasti fenomeni patologici rilevanti ai fini ispettivi.
Imponibile previdenziale evaso ed importi sanzionatori
L’imponibile concernente i contributi e premi evasi nel corso del 2015, pari a € 303.247.547,
appare sostanzialmente in linea con quello relativo all’anno precedente, pari a € 304.672.069.
102
FIGURA 4.A.V.1: IMPORTI INTROITATI IN MIGLIAIA DI EURO (COMPRESI GLI INTROITI DA REVOCA DEI
PROVVEDIMENTI DI SOSPENSIONE) – ANNO 2015
Le somme effettivamente introitate nell’anno 2015 a seguito delle sanzioni irrogate dal
personale ispettivo degli Uffici territoriali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali
ammontano a € 67.789.478.
A tale ultimo importo si può aggiungere quello pari a circa € 100.071.690 relativo ai
contributi e premi contestati, calcolato su una stima pari a circa il 33% del relativo imponibile
(33% di € 303.247.547,00) oltre le somme riscosse a seguito di revoca dei provvedimenti di
sospensione, pari ad oltre € 10.000.000.
Il sopracitato ammontare complessivo, strettamente connesso all’efficacia degli
accertamenti effettuati dal personale ispettivo ministeriale, consente sostanzialmente
all’attività di vigilanza di autofinanziarsi, confermandone, pertanto, anche per il 2015, la
redditività.
VI) L’ATTIVITÀ DELL’INPS
L’attività di verifica amministrativa nel triennio 2013-2015
L’attività di Verifica amministrativa svolta nel 2015 è stata caratterizzata dalla
prosecuzione dei controlli on desk intrapresi negli anni precedenti e dall’avvio di nuove tipologie
di accertamenti che hanno consentito di individuare e bloccare tempestivamente ulteriori
irregolarità connesse all’adempimento degli obblighi contributivi. Il volume complessivo degli
importi accertati a seguito delle attività di verifica svolte fino al 31 dicembre 2015 è pari a €
162.637.366. Nella figura 4:A.VI.1 sono riportati gli importi accertati nell’ultimo triennio dalle
attività poste in essere dalle Unità organizzative di verifica amministrativa.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
103
FIGURA 4.A.VI.1: IMPORTI ACCERTATI DALLE UNITA’ ORGANIZZATIVE DI VERIFICA AMMINISTRATIVA – ANNI
2013-2015.
Attività tradizionali
Il 2015 ha visto proseguire, relativamente a nuovi soggetti e periodi più recenti, le seguenti
specifiche iniziative:
· controllo formale e sostanziale relativamente agli importi posti a conguaglio dalle
aziende nelle denunce retributive/contributive ovvero di quegli importi erogati per conto
dell’INPS dal datore di lavoro e successivamente conguagliati nel flusso Uniemens;
· verifica sulla congruità degli importi versati al “FONDO DI TESORERIA” il cui
finanziamento avviene mediante versamento mensile di un contributo pari a una quota di
TFR non destinata a forme pensionistiche complementari;
· controllo della posizione contributiva delle aziende che pur avendo beneficiato della CIGS
a pagamento diretto non hanno ottemperato all'obbligo di versamento del contributo
addizionale dovuto;
· verifica del corretto versamento della contribuzione virtuale in edilizia a seguito del
diniego totale o parziale della richiesta di CIG.
Tali verifiche, realizzate ex post rispetto a situazioni di irregolarità contributiva già
consumate, mirano a mantenere un costante ed omogeneo controllo sul territorio rispetto a
situazioni di “incongruità contributiva” già consumate al fine di garantire e rendere percepibile
l’accurata azione deterrente posta in essere dall’Istituto di previdenza e la realizzazione di
notevoli volumi di importi accertati. I controlli intrapresi, di fatto, hanno notevolmente
sviluppato la compliance aziendale ovvero una sempre maggiore conformità delle attività
aziendali alle disposizioni normative e di prassi, di conseguenza, sempre meno aziende pongono
in essere comportamenti “anomali” relativamente alle fattispecie in parola.
Nuove attività di verifica
Nell’ambito delle attività di contrasto ai fenomeni di elusione/evasione contributiva poste
in essere dalla Verifica amministrativa e dirette a individuare e bloccare tempestivamente le
irregolarità connesse agli adempimenti contributivi, nel 2015 sono stati avviati una serie di
controlli on desk finalizzati non solo a contrastare ma anche a prevenire fenomeni elusivi della
contribuzione e/o di vera e propria truffa, prima che il comportamento si sia consolidato ed
104
abbia prodotto i suoi effetti a danno delle entrate dell’Istituto. Le nuove e più accurate
metodologie di controllo poste in essere, con l’ausilio di appropriati “indici di rischio”, hanno
consentito di individuare nuove fattispecie “non congrue” da sottoporre, nei limiti dei termini
prescrizionali, a verifica e di bloccare immediatamente l’erogazione di indebite prestazioni
previdenziali. Nello specifico, le nuove attività che hanno preso vita nel corso del 2015 hanno
riguardato:
· controllo delle principali forme di agevolazioni e di riduzione della contribuzione: sono
stati effettuati i controlli relativi alla spettanza dei principali benefici contributivi utilizzati dai
datori di lavoro ovvero sono stati controllati i requisiti (aziendali, dei lavoratori e limiti
temporali) previsti per il godimento dei benefici contributivi ed al conseguente recupero di
quelli non spettanti nonché al blocco immediato delle situazioni che presentavano forme di
riduzione della contribuzione non spettanti;
· aziende agricole: sono state sottoposte a controllo le posizioni aziendali che, per ridurre
il carico contributivo hanno versato degli importi ridotti di contribuzione indicando con i modelli
DMAG caratteristiche contributive diverse ed incongruenti rispetto a quelle attribuite dalla sede
a seguito dell’istruttoria della Denuncia Aziendale;
· lavoro fittizio: sono proseguiti i controlli finalizzati a contrastare l’attività fraudolenta
posta in essere dalle aziende al fine dell’instaurazione di falsi rapporti di lavoro creati
esclusivamente per costituire posizioni assicurative tali da consentire l’erogazione di indebite
prestazioni previdenziali. Nel corso del 2015 sono stati individuati e bloccati circa 10.500
lavoratori “fittizi” (facenti a capo a 336 aziende) costituiti al fine di percepire indebite
prestazioni previdenziali;
· pagamento della contribuzione mediante compensazione: specifiche attività di verifica
hanno riguardato il fenomeno fraudolento consistente nel pagamento della contribuzione INPS
mediante l’utilizzo di presunti crediti di altri soggetti presso altre Amministrazioni (in
particolare Erario).
Linee guida per il 2016
Le linee guida dettate per lo svolgimento delle attività di Verifica amministrativa da porre
in essere per l’annualità 2016, costituiscono uno strumento di indirizzo delle attività che saranno
poste in essere dai funzionari della Verifica. La piena effettività ed efficacia dei controlli on
desk sarà conseguita dall’Unità organizzativa di verifica amministrativa attraverso
l’espletamento di una serie di check che saranno orientati verso due diverse linee d’azione:
· la prima, finalizzata a mantenere una costante azione di controllo sul territorio in
relazione a situazioni di incongruità contributiva già consumate, allo scopo di garantire il
mantenimento dell’efficacia deterrente dell’azione di Verifica amministrativa ed incrementare il
volume degli importi accertati (attività di accertamento: diretta ad accertare e quantificare la
contribuzione dovuta e non versata);
· la seconda, finalizzata al contrasto immediato di fenomeni di evasione/elusione
contributiva posti in essere anche in considerazione delle peculiari caratteristiche socioeconomiche
e delle diverse aree geografiche del territorio e finalizzata a prevenire e/o
contrastare nella maniera più tempestiva possibile quelle fattispecie evasive della contribuzione
ancor prima che il comportamento fraudolento si sia consolidato ed abbia prodotto i suoi effetti
a danno delle entrate dell’Istituto e del Sistema Paese (attività di prevenzione: finalizzata a
contribuire alla riduzione del debito pubblico).
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
105
Piano della vigilanza documentale 2016
Il Piano della Vigilanza documentale 2016, fondato principalmente sulla prevenzione e sullo
sviluppo delle attività di intelligence, sarà incentrato sulla realizzazione delle attività di seguito
elencate:
- Controllo esonero contributivo triennale (Legge n. 190/14)
- Attività di Tutoraggio aziende UNIEMENS
- Controllo ulteriori agevolazioni contributive
- Controllo conguaglio assegni al nucleo familiare
- Progetto sperimentale E.L.S.A. (Emersione Lavoro Sommerso Aziende)
- Contrasto alla simulazione dei rapporti di lavoro
- Contrasto alle indebite compensazioni
- Tutoraggio crediti sofferenti
- Attività di Tutoraggio Aziende Agricole
- Recupero del contributo addizionale CIG.
Controllo esonero contributivo triennale (legge n. 190/14)
L’attività di Verifica amministrativa sarà rivolta ad accertare il rispetto delle disposizioni
normative di cui all’art. 1, commi da 118 a 124, della Legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Legge di
stabilità 2015) ovvero della normativa che ha introdotto l’esonero dal versamento dei contributi
previdenziali a carico dei datori di lavoro che hanno effettuato nuove assunzioni con contratto di
lavoro a tempo indeterminato con decorrenza nel corso del 2015.
Dal complessivo svolgimento delle anzidette attività di Verifica, si prevede di accertare un
importo pari a circa € 90.000.000. Tale importo è relativo alla contribuzione che in maniera
fraudolente i datori di lavoro non hanno versato in relazione alle attività lavorative svolte
nell’anno 2015.
In aggiunta al recupero della contribuzione non versata (relativa alle prestazioni lavorative
svolte nel 2015) occorre evidenziare che l’attività di Verifica impedirà alle aziende fraudolenti
di usufruire indebitamente, per i periodi successivi alla data del controllo e fino alla naturale
scadenza dei 36 mesi previsti dalla normativa, di ulteriori esoneri contributivi quantificabili in
circa € 498.000.000. Tali risparmi di spesa costituiscono, di fatto, il contributo alla riduzione del
debito pubblico del Sistema Paese.
Gli effetti complessivamente raggiungibili dall’espletamento delle attività di verifica che
saranno poste in essere dai funzionari addetti ai controlli in parola (recupero della contribuzione
indebitamente non versata per il 2015 più il contributo alla riduzione del debito pubblico
relativo al periodo successivo al controllo) sono riportati nella tabella che segue:
TABELLA 4.A.VI.1: EFFETTI COMPLESSIVAMENTE RAGGIUNGIBILI DALL’ESPLETAMENTO
DELLE ATTIVITÀ DI VERIFICA
importi indebiti anno 2015
(accertato)
riduzione del debito pubblico
anni 2016-2018 (risparmiato)
attività relativa al periodo
2015-2018
(accertato + risparmiato)
€ 90.694.459 € 498.819.525 € 589.513.984
L’attività posta in essere avrà altresì un ulteriore e non quantificabile effetto deterrente in
ordine all’utilizzo indebito del nuovo esonero parziale previsto per l’anno 2016 dal co. 178 ss.
della Legge n. 208/15 (Legge di Stabilità 2016).
106
Attività di tutoraggio AZIENDE UNIEMENS
La PIATTAFORMA TUTOR (piattaforma attività di tutoraggio AZIENDE UNIEMENS) è stata
realizzata con l’intenzione di predisporre uno strumento informatico flessibile e dinamico in
grado di favorire il controllo della regolarità degli adempimenti contributivi delle aziende
operanti con il sistema UniEmens.
Nel corso del tempo tale piattaforma è stata implementata con diverse e specifiche sezioni
finalizzate a supportare ed agevolare lo svolgimento dei controlli amministrativi in relazione a
varie fattispecie ritenute a rischio ed ha consentito un tempestivo recupero della contribuzione
non versata. Nella piattaforma TUTOR sono attualmente in uso due specifiche sezioni:
· la prima, denominata TUTOR 5N, supporta l’attività di Verifica Amministrativa rivolta
all’esame della corretta applicazione della normativa regolante le agevolazioni contributive
previste dalla Legge n. 407/90 per le assunzioni di “inoccupati/disoccupati da almeno 24 mesi”
(codice autorizzazione 5N);
· la seconda, denominata TUTOR ANF, finalizzata ad esaminare la correttezza degli importi
conguagliati a titolo di Assegni al nucleo familiare nell’anno 2013 e seguenti.
1. Controllo agevolazioni contributive (Legge n. 407/90) - TUTOR 5N
L’analisi delle informazioni contenute nei flussi aziendali ha consentito di individuare le
aziende da sottoporre a Verifica Amministrativa. Complessivamente sono state individuate circa
93.000 aziende che risultano aver beneficiato delle agevolazioni in argomento senza averne
diritto.
Al 31.12.2015, l’attività di tutoraggio in argomento è stata conclusa in relazione a circa
34.000 aziende ed ha consentito (nel biennio 2014-2015) di accertare un importo pari a circa €
49.000.000. L’importo riscosso in fase amministrativa è stato pari a circa 27.000.000 (55%).
Dal prosieguo dell’attività di Verifica sulle restanti 59.000 aziende si prevede di accertare
nel corso del 2016 un importo pari a circa € 20.000.000.
Tenuto conto del rapporto tra la contribuzione accertata e la contribuzione riscossa
relativamente agli anni antecedenti a quello in corso, analizzando complessivamente la serie
storica relativa a questa attività di controllo e considerando che il residuo delle aziende da
lavorare è relativo a fattispecie collegate all’assenza del modulo o a situazioni in cui l’Istituto
aveva già comunicato il diniego all’utilizzo dell’agevolazione, si prevede un significativo
incremento percentuale dell’importo riscosso in fase amministrativa (pari all’80% dell’importo
accertato/dovuto) e quindi di riscuotere in corso d’anno un importo pari a circa € 16.000.000.
In aggiunta al recupero della contribuzione non versata, relativa alle prestazioni lavorative
svolte di cui ai flussi UniEmens pervenuti all’Istituto fino al momento effettivo di compimento
del controllo, l’attività di Verifica impedirà alle aziende fraudolenti di usufruire indebitamente,
per gli ulteriori periodi successivi alla data del controllo, di ulteriori periodi agevolati
quantificabili in circa € 4.000.000.
2. Controllo conguaglio assegni al nucleo familiare - TUTOR ANF
Dal complessivo svolgimento dei controlli in parola si prevede di accertare un importo pari a
circa € 21.000.000.
Tenuto conto della serie storica relativa a questa tipologia di controllo, analizzando il
rapporto tra la contribuzione accertata e la contribuzione riscossa, relativamente ai controlli fin
qui effettuati sul complesso delle prestazioni previdenziali poste a conguaglio nel quadro D del
DM10 (oggi UniEmens), e considerando che le aziende oggetto dei futuri controlli on desk
presentano dimensioni (numero di dipendenti) più grandi rispetto alle posizioni aziendali già
sottoposte a controllo, si ritiene che l’importo riscosso in fase amministrativa nel 2016 possa
essere pari a circa € 15.000.000 (circa il 70% dell’importo accertato/dovuto).
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
107
Progetto sperimentale E.L.S.A. (Emersione Lavoro Sommerso Aziende)
Il progetto si propone di monitorare attentamente il fenomeno di comportamenti
fraudolenti legati alla telematizzazione delle procedure amministrative attraverso le quali i
datori di lavoro (pubblici e privati) devono comunicare ai Centri per l'impiego, all’INPS, all’INAIL
e al Ministero del lavoro, le informazioni relative ad assunzioni, proroghe, trasformazioni e
cessazioni dei rapporti di lavoro, valutarne tutti gli aspetti connessi e realizzare in corso d’anno
una nuova applicazione intranet in grado di pervenire ad una ricostruzione d’ufficio dei flussi
mancanti, prelevando i dati direttamente dalla banca dati del sistema UniLav, al fine di
calcolare la contribuzione teoricamente omessa in base ai dati contrattuali del rapporto di
lavoro, accorciando così, di fatto, significativamente i tempi di recupero del credito.
Contrasto alla simulazione dei rapporti di lavoro
Sarà rilasciata in corso d’anno un’innovativa piattaforma informatica nell’ambito della
quale confluiranno anche gli altri applicativi attualmente dedicati al contrasto del fenomeno e
sin qui gestiti centralmente, in grado di utilizzare le basi dati dell’Istituto e delle altre P.A. per
individuare con la massima tempestività le situazioni a rischio e facilitare la concreta attività
amministrativa da porre in essere per ciascuna situazione di anomalia/criticità e l’adozione dei
necessari provvedimenti da parte delle competenti autorità investigative e giudiziarie.
Dallo svolgimento di tale attività si prevede di individuare nel 2016 circa 15.000 rapporti di
lavoro fittizi.
In termini di contributo alla riduzione del debito pubblico, l’attività di Verifica impedirà il
pagamento di indebite prestazioni previdenziali per un ammontare, tenuto conto delle più
rilevanti variabili che incidono sulla durata media delle prestazioni in oggetto ed i relativi
importi, pari a circa € 110.000.000.
Contrasto alle indebite compensazioni
L’INPS e l’Agenzia delle entrate hanno sottoscritto un Protocollo d’intesa finalizzato a
strutturare, tra l’altro, una comune strategia di contrasto al fenomeno delle compensazioni
indebite effettuate a mezzo F24 tra crediti e debiti dichiarati ai rispettivi enti. Il previsto tavolo
tecnico centrale bilaterale di coordinamento, composto da dirigenti e funzionari dell’INPS e
delle Entrate, ha prioritariamente individuato specifici profili di rischio di irregolarità connessi
alle compensazioni sulla base dei quali sono state individuate le relative posizioni aziendali da
sottoporre a controllo.
Il tavolo centrale ha altresì concordato che tale attività sarà gestita attraverso un nuovo
servizio telematico da attuarsi in cooperazione applicativa. Tale procedura consentirà ad INPS di
mettere a disposizione dell’Agenzia delle entrate la visualizzazione dei dati relativi alle
compensazioni tra debiti contributivi e crediti Erario ritenute particolarmente a rischio, sulla
base dei criteri definiti dal tavolo tecnico centrale e sulla base delle esperienze operative locali,
e permetterà ai referenti dell’Agenzia delle entrate di rendere disponibili ai funzionari INPS i
dati relativi alle compensazioni di cui risulti accertata l’illegittimità anche ai fini della verifica
della posizione contributiva.
La procedura consentirà di visualizzare tempestivamente le posizioni aziendali che hanno
provveduto a regolarizzare la violazione posta in essere con la compensazione illegittima, al fine
di consentire all’Istituto la revisione della situazione contributiva dell’azienda.
In attesa della realizzazione della citata procedura, il messaggio Hermes n. 853 del 23
febbraio 2016 provvede a fornire i primi chiarimenti amministrativi e le necessarie istruzioni
operative per la gestione del recupero degli importi di compensazioni di cui sia stata accertata
l’illegittimità da parte dell’Agenzia delle entrate.
108
Tutoraggio crediti sofferenti
La piattaforma TUTOR sarà realizzata da una nuova sezione dedicata ai crediti sofferenti,
all’interno della quale saranno inserite tutte le informazioni riferite a quei verbali ispettivi per i
quali l’iter amministrativo per il passaggio al recupero crediti è stato impedito o interrotto a
causa di difettosità sistemiche.
La gestione più efficace ed uniforme dei crediti consentirà, nel 2016, di accertare un
importo pari a circa € 40.000.000.
Procedura C.A.S.CO. (Controllo Automatizzato Sgravi e COnguagli)
Dall’attività di Verifica amministrativa posta in essere con l’ausilio della procedura CASCO
non è possibile individuare a priori un autonomo volume di accertato; la concreta attività da
porre in essere dovrà essere indirizzata principalmente all’individuazione e alla valutazione, per
ciascuna delle prestazioni a conguaglio, di quegli indicatori che potranno essere utili per
intercettare i comportamenti aziendali che deviano dagli standard e vanno considerati a rischio.
In base ai parametri selezionati e al campione di aziende individuato, anche in relazione
alle peculiari caratteristiche socio-economiche e alle diverse aree geografiche di riferimento,
dovranno essere sottoposte a verifica un numero pari ad almeno il 3% delle aziende di
competenza e comunque corrispondenti a quelle posizioni aziendali considerate maggiormente a
rischio a seguito della combinazione dei diversi indicatori presenti in procedura, in quanto si
discostano in modo significativo dallo standard del fenomeno analizzato.
La pianificazione di tale attività sul territorio, nel rispetto dell’assoluta priorità riconosciuta
ai fenomeni di irregolarità sostanziale, sarà affidata all’autonomia delle Direzioni regionali le
quali, nell’esercizio del proprio ruolo di coordinamento e in considerazione delle unità in forza
alla U.O. Verifica Amministrativa a cui competeranno i relativi controlli, valuteranno gli ambiti e
le casistiche di intervento verso cui concentrare l’attività, in relazione all’analitica valutazione
delle peculiarità delle rispettive aree territoriali.
Attività di tutoraggio aziende agricole
L’attività di tutoraggio fin qui svolta, rivolta essenzialmente al recupero della contribuzione
non versata ed al corretto allineamento dei dati contenuti negli archivi attraverso
l’intercettazione ex post delle anomalie e delle incongruenze presenti nelle denunce
contributive e l’introduzione di una serie di controlli automatizzati atti a bloccare
immediatamente il comportamento fraudolento, ha consentito di accertare complessivamente
un importo pari a circa € 24.000.000.
Al fine di prevenire fenomeni irregolari e possibili truffe ai danni dell’Istituto, è in fase di
collaudo una nuova applicazione incentrata sull’analisi e monitoraggio del fabbisogno aziendale
della manodopera occupata/da occupare. Ulteriori attività di verifica riguarderanno le seguenti
specifiche tematiche: verifica versamento contributo di solidarietà (legge n. 166/1991); verifica
codeline a credito; controllo prestazioni anticipate/compensate modelli F24.
Il prosieguo delle attività di controllo in agricoltura, secondo le linee guida suddette, non
consente, ad oggi, di individuare un autonomo volume di accertato.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
109
Procedura Pegaso
La procedura verifica il corretto versamento della contribuzione virtuale in edilizia a seguito
del diniego totale o parziale della richiesta di CIG. L’importo complessivamente accertato
dall’operazione PEGASO al 31.12.2015 è pari a circa € 71.000.000; l’importo riscosso in fase
amministrativa è pari a circa € 40.000.000 (56%).
Dal prosieguo dell’attività di recupero, tenuto conto delle attuali funzionalità procedurali
che consentono una gestione più celere degli adempimenti connessi alla richiesta della
contribuzione non versata e considerato il sempre più elevato numero di aziende che provvede
al pagamento della contribuzione virtuale appena riceve il provvedimento di diniego della
C.I.G., si prevede di accertare un importo in linea con l’annualità 2015 pari a circa € 11.000.000.
Tenuto conto della serie storica relativa a questa tipologia di controllo e analizzando il
rapporto tra la contribuzione accertata e la contribuzione riscossa, anche in considerazione delle
nuove modalità di gestione delle domande fuori termine, si ritiene che il trend di riscossione
possa essere migliorato e l’importo riscosso in fase amministrativa nel 2016 possa essere pari a
circa € 7.000.000 (60%).
Procedura RACE (Recupero Addizionale Cassa integrazione Entrate)
Il nuovo applicativo RACE provvede ad importare, con cadenza giornaliera, dalle procedure
afferenti la Direzione Centrale Prestazioni a Sostegno del Reddito, tutti i dati relativi ai
contributi addizionali calcolati e dovuti dalle aziende a fronte del pagamento diretto di
un’integrazione salariale (Cassa Integrazione Ordinaria, Ordinaria in Edilizia, Straordinaria, in
Deroga e per Solidarietà).
Successivamente, in modalità automatica e con invio massivo a cadenza mensile, la
procedura notifica la richiesta dei contributi attraverso invio al sistema POSTEL che provvede
prioritariamente mediante recapito PEC aziendale e, secondariamente, mediante raccomandata
A/R. In allegato alla richiesta è inviato un modello F24 precompilato contenente, tra l’altro,
l’importo dovuto. L’importo che si prevede di accertare tramite la procedura in argomento è
essere pari a circa € 32.000.000.
Analizzando il rapporto tra la contribuzione accertata e la contribuzione riscossa in
relazione all’attività svolta per tale tipologia di controllo e tenuto conto delle rilevanti novità di
gestione e di pagamento introdotte, si ritiene che l’importo riscosso in fase amministrativa nel
2016 possa essere pari a circa € 23.000.000 (70%).
Importi previsti per l’anno 2016
L’importo che si ritiene possa essere accertato dal complesso delle attività da svolgersi nel
2016 è pari a circa € 217.200.000. Il contributo alla riduzione del debito pubblico derivante dal
complesso delle attività di Verifica Amministrativa è stimato in circa € 608.800.000. Pertanto,
dal complesso delle attività di Verifica amministrativa da svolgersi nell’anno 2016, sarà possibile
ottenere un beneficio economico complessivo di circa € 826.000.000.
Nella Tabella 4.A.VI.2, tali importi sono suddivisi, per ciascuna delle attività di verifica, a
livello regionale.
110
TABELLA 4.A.VI.2: PIANO DI PREVENZIONE E ATTIVITÀ ISPETTIVA 2016
REGIONI
CONTROLLO
ANF
PEGASO RACE C.A. 6Y C.A. 5N
CREDITI
SOFFERENTI
TOTALE
ACCERTATO
Contributo alla
riduzione del
debito pubblico
Accertato +
contributo
riduzione debito
pubblico
Abruzzo € 413.896 € 383.998 € 1.009.630 € 2.289.082 € 818.448 € 2.439.435 € 7.354.489 € 12.589.951 € 19.944.440
Basilicata € 168.376 € 366.646 € 145.702 € 688.548 € 496.408 € 1.178.167 € 3.043.847 € 3.787.017 € 6.830.864
Calabria € 726.761 € 780.873 € 332.535 € 1.753.234 € 1.455.674 € 1.441.324 € 6.490.401 € 9.642.786 € 16.133.187
Campania € 6.092.825 € 1.450.090 € 2.612.237 € 9.502.201 € 8.253.879 € 1.766.481 € 29.677.713 € 52.262.106 € 81.939.819
Emilia
Romagna
€ 614.420 € 536.046 € 2.657.307 € 6.739.324 € 142.500 € 20.876 € 10.710.473 € 37.066.282 € 47.776.755
Friuli
Venezia
Giulia
€ 165.470 € 61.125 € 680.914 € 2.845.395 € 20.750 € 152.764 € 3.926.418 € 15.649.671 € 19.576.089
Lazio € 2.794.625 € 1.258.172 € 3.300.366 € 12.120.380 € 1.506.472 € 6.797.739 € 27.777.754 € 66.662.092 € 94.439.846
Liguria € 301.932 € 180.647 € 390.094 € 2.309.859 € 33.166 € 155.397 € 3.371.095 € 12.704.225 € 16.075.320
Lombardia € 2.784.512 € 2.334.406 € 3.814.031 € 18.995.620 € 279.389 € 6.888.502 € 35.096.460 € 104.475.910 € 139.572.370
Marche € 362.063 € 117.380 € 2.263.822 € 2.047.991 € 136.230 € 164.807 € 5.092.293 € 11.263.951 € 16.356.244
Molise € 101.829 € 57.471 € 405.857 € 381.806 € 220.903 € 11.765 € 1.179.631 € 2.099.933 € 3.279.564
Piemonte € 848.953 € 368.042 € 2.762.466 € 5.261.091 € 146.175 € 10.023.869 € 19.410.596 € 28.935.998 € 48.346.594
Puglia € 1.728.024 € 554.518 2.275.792 € 4.073.179 € 2.133.360 € 716.960 € 11.481.833 € 22.402.485 € 33.884.318
Sardegna € 419.322 € 212.421 € 885.814 € 1.515.511 € 639.042 € 4.676.753 € 8.348.863 € 8.335.310 € 16.684.173
Sicilia € 1.886.249 € 1.301.191 € 2.667.933 € 4.113.468 € 3.701.810 € 1.669.297 € 15.339.948 € 22.624.076 € 37.964.024
Toscana € 677.725 € 337.720 € 1.558.073 € 5.442.965 € 78.957 € 1.483.600 € 9.579.040 € 29.936.306 € 39.515.346
Trentino
Alto Adige
€ 167.230 € 640.290 € 227.292 € 1.692.268 € 29.898 € 220.515 € 2.977.493 € 9.307.471 € 12.284.964
Umbria € 294.083 € 250.826 € 1.322.555 € 1.207.880 € 38.167 € 169.817 € 3.283.328 € 6.643.339 € 9.926.667
Valle
d'Aosta
€ 21.172 € 2.566 € 40.130 € 135.929 € 3.614 € 0 € 203.411 € 747.611 € 951.022
Veneto € 920.929 € 385.996 € 3.163.920 € 7.578.728 € 38.442 € 810.766 € 12.898.781 € 41.683.004 € 54.581.785
TOTALE € 21.490.396 € 11.580.423 € 32.516.469 € 90.694.459 € 20.173.284 € 40.788.834 € 217.243.865 € 498.819.525 € 716.063.390
TOTALE DC ENTRATE
€ 110.000.000 € 110.000.000
TOTALE NAZIONALE
€ 608.819.525 € 826.063.390
La strutturale modifica organizzativa della Verifica amministrativa, che si trasforma in
Vigilanza documentale, prevede nello svolgimento delle attività nel 2016 la piena realizzazione
delle nuove modalità lavorative. Pertanto, a consuntivo, sarà possibile addivenire ad un’analisi
predittiva e ad un più preciso quadro dei fenomeni di evasione ed elusione contributiva.
Contesto socio-economico e normativo
Anche nel corso del 2015 l’attività di vigilanza, prevenzione e contrasto all’economia
sommersa si è svolta nel contesto di una persistente crisi economica, anche se deboli segnali di
ripresa sono stati registrati nel senso di una evoluzione moderatamente positiva dell’economia
italiana: alle favorevoli condizioni cicliche nella manifattura si sono andati affiancando, infatti,
segnali di espansione anche nei servizi e, dopo una prolungata recessione, di stabilizzazione
nelle costruzioni, restando però ancora incerte le prospettive degli investimenti. Quanto al
mercato del lavoro, nel 2015 il numero complessivo delle assunzioni (attivate da datori di
lavoro privati) è risultato di 5.408.804 segnando una netta crescita rispetto agli anni precedenti
(+11% sul 2014 e +15% sul 2013). Nel contempo le cessazioni, complessivamente considerate,
sono risultate pari a 4.802.833 con un differenziale positivo pari a 605.971.
Tale crescita è stata determinata essenzialmente dai contratti a tempo indeterminato: le
relative assunzioni sono risultate quasi 1,9 milioni segnando un incremento del 47% rispetto al
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
111
2014. Quelle a full time sono meno del 60%, una percentuale in linea con gli anni precedenti. E’
rimasto sostanzialmente stabile il numero di assunzioni con contratti a tempo determinato,
mentre sono diminuite le assunzioni in apprendistato (-20 %).
Per le cessazioni si registra una modesta riduzione (-2%). Un rilevante dato di flusso è
relativo alle trasformazioni contrattuali a tempo indeterminato. Quelle che hanno interessato
i contratti a tempo determinato sono risultate circa 500.000: rispetto al 2014 la crescita è
risultata appena inferiore al 50%. Anche i rapporti di lavoro già regolati da contratto di
apprendistato e divenuti rapporti a tempo indeterminato, essendo concluso il periodo formativo,
sono aumentati (+23%) In virtù di queste dinamiche, la percentuale dei nuovi rapporti di lavoro
attivati o variati a tempo indeterminato sul totale dei rapporti attivati/variati è stata del 41%
rispetto al 32% del 2014. Per i giovani fino a 29 anni, questa quota è passata dal 24,5% al 33,6%.
Le dinamiche descritte consentono di registrare, pertanto, come già detto, a fine 2015, un
saldo – per l’universo osservato - tra assunzioni e cessazioni pari a 605.971 posizioni di lavoro:
questo saldo misura l’incremento dello stock di posizioni di lavoro intervenuto rispetto alla
situazione di fine 2014.
E’presumibile che a questo incremento nel numero di posti di lavoro corrisponda un analogo
incremento nel numero di occupati dipendenti regolari.
La crescita delle posizioni di lavoro dipendente è stata trainata dall’incremento dei
contratti a tempo indeterminato (+764.129 rispetto a fine 2014). A determinare tale incremento
hanno concorso sia le assunzioni che le trasformazioni.
Per quanto riguarda l’insieme delle posizioni di lavoro con contratti diversi dal tempo
indeterminato (tempo determinato, intermittente, apprendistato, somministrazione) si registra,
sempre nel confronto con la situazione a fine 2014, una modesta contrazione (-158.000 posizioni
di lavoro). Tale dinamica risulta dovuta non ad una flessione della complessiva domanda per
tipologie contrattuali diverse dai contratti a tempo indeterminato quanto alla crescita delle
trasformazioni verso il tempo indeterminato.
I risultati vanno letti, da un lato congiuntamente al peso che, sul totale dei nuovi rapporti
di lavoro a tempo indeterminato hanno avuto quelli instaurati con la fruizione dell’esonero
contributivo ex lege n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) pari a 1,44 ml. (61% del totale). E,
dall’altro, in relazione ad un contesto normativo in cui è stata portata a compimento l’intera
riforma che ha preso le mosse dal c.d. Jobs Act (Legge delega n. 183/2014) con l’emanazione
dei decreti delegati di attuazione, fra i quali assume particolare rilevanza per l’attività di
vigilanza il Decreto legislativo n. 149/2015 recante disposizioni per la razionalizzazione e
semplificazione dell’attività ispettiva e relativa istituzione dell’Ispettorato nazionale del lavoro.
Sebbene al momento non è possibile fare una valutazione completa degli effetti
dell’istituzione di questo nuovo organismo, essendo l’iter di realizzazione del nuovo Ente in fase
di completamento (da ultimo, infatti, è stato emanato lo Statuto, approvato con D.P.R. 26
maggio 2016 n. 109) esso – nell’ assorbire le competenze in materia di attività ispettiva
precedentemente svolte dall’INPS, dall’INAIL e dal Ministero del lavoro – ha come obiettivo
quello di semplificare e razionalizzare l’attività di vigilanza in materia di lavoro al fine di evitare
sovrapposizioni di azioni ispettive, razionalizzando l’utilizzo di costi e risorse, mantenendo
comunque un radicamento sul territorio mediante articolazione provinciale, e (con alcune
eccezioni, in particolare nelle realtà di più modesta dimensione).
Nelle intenzioni del legislatore, l’integrazione delle funzioni ispettive dei tre Enti
nell’ambito di un contesto unitario quale garantito dall’Ispettorato, oltre a portare rilevanti
miglioramenti sul piano della omogeneità delle verifiche e sulla qualità delle stesse, con evidenti
benefici sulla par condicio delle aziende ispezionate, dovrebbe garantire una ispezione del
lavoro efficace che incida sui comportamenti concreti degli operatori economici. Con ciò
consentendo di assicurare un migliore equilibrio, nel quadro delle previsioni normative, tra le
esigenze di competitività delle imprese e le imprescindibili istanze di tutela de lavoratore.
Strumento cruciale, in questa prospettiva, sarà costituito dalla condivisione delle
procedure informatiche e delle banche dati in capo agli Enti - che vedono l’INPS in prima linea
come livello di efficacia già in atto ed in via di ulteriore sviluppo – in vista della quale si sta
112
predisponendo nell’attuale fase di transizione verso il nuovo assetto una specifica attività
formativa per tutto il personale ispettivo al fine di omogeneizzarne le competenze professionali,
come meglio specificato nel paragrafo relativo all’attività formativa.
Nuovo modello e risultati attività 2015
Nel corso dell’anno 2015 la Direzione centrale ha inteso proseguire nella sua attività di
ridefinizione/implementazione della propria mission ai fini di un riposizionamento strategico
della funzione ispettiva, consolidando il nuovo modello organizzativo e funzionale con cui si è
inteso potenziare, oltre alla tradizionale funzione accertativa, anche quella preventiva, di
intercettazione tempestiva di fenomeni irregolari e distorsivi del mercato, al fine di contribuire
ad affermare il rispetto dei diritti previdenziali ed assicurativi e la concorrenza leale tra gli
operatori economici.
Il nuovo modello della Direzione Centrale è imperniato sulla centralità dell’azione
preventiva, come capacità di intercettare i fenomeni evasivi ed elusivi attraverso un’attività di
intelligence, mirata ad analizzare fattori ed indicatori di rischio, per costruire mappe territoriali
di pericolo e pianificare strategicamente le attività, piuttosto che una mera azione di contrasto
all’economia sommersa, peraltro da rielaborare alla luce dell’impiego massivo delle
informazioni. L’ambito da “presidiare” è stato ritenuto principalmente quello dell’area
patologie inerenti il mondo del lavoro nel suo complesso, al fine di rafforzare e diffondere la
cultura della legalità contributiva, anche attraverso l’adempimento spontaneo e corretto
dell’obbligo contributivo. La struttura organizzativa della Direzione Centrale, quindi, oltre a
quattro Aree dirigenziali, è stata articolata implementandola con un Nucleo centrale di
intelligence, il cui compito principale è di procedere, in collaborazione con le aree
manageriali di intelligence , all’individuazione di liste di soggetti da sottoporre all’attività
ispettiva e dai Nuclei di intervento speciale – NIS – cui è affidata la realizzazione degli
interventi elaborati e sviluppati dal Nucleo centrale di intelligence. Tali Nuclei di Intervento
Speciale hanno sostituito, nel nuovo modello organizzativo, le vecchie task force. Inoltre, sono
stati costituiti sei Gruppi Territoriali di lavoro caratterizzati da attività tematiche, che
intendono realizzare un percorso di promozione di un dialogo costruttivo e costante con il
territorio, valorizzando le diverse esperienze regionali.
Il Piano di attività per il 2015, pertanto , è stato conseguentemente caratterizzato
dall’intento di realizzare interventi mirati, attraverso l’approfondimento ed il miglioramento di
una minuziosa e complessa attività di intelligence – quale si era avviata nel 2014 a seguito della
determinazione presidenziale n. 5810 del 31 luglio 2013, che aveva indicato le linee guida
gestionali dell’INPS per l’anno 2014 - sia ai fini dell’esigibilità del credito sorto dal verbale, che
per individuare i motivi che determinano la soccombenza giudiziale e le conseguenti misure
correttive.
In tale contesto, l’attività di intelligence svolta a livello centrale, corredata da un’analisi
georeferenziata dei rischi , nonché supportata dai nuovi applicativi informatici di
verbalizzazione e programmazione (VerbaliWeb e VGUnico) - è stata finalizzata al contrasto di
fenomeni di illegalità diffusa (come appalti illeciti di forniture e servizi, inquadramenti di
rapporti di lavoro non regolari, fenomeni fittizi di decentramento produttivo che generano forme
di evasione ed elusione contributiva e, conseguentemente, effetti distorsivi dell’economia di
mercato e della libera concorrenza).
In questa logica di interazione costante con le Direzioni regionali, a partire dalla fase della
pianificazione dell’attività ispettiva, nonché del costante monitoraggio, si è dato ampio spazio a
un modello che, tenendo conto del contesto socio-economico e produttivo, ha permesso di
individuare con precisione i soggetti da controllare.
Quanto ai risultati dell’attività ispettiva e di contrasto delle irregolarità e dell’evasione
contributiva al fine dell’innalzamento del livello di tutela sostanziale dei lavoratori, la Tabella
4.A.VI.3 evidenzia la sintesi dei risultati dell’attività di vigilanza raggiunti nel corso dell’anno
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
113
2015 confrontati con l’anno precedente e con quanto stabilito in sede di programmazione degli
obiettivi e delle Linee guida, fornite con msg. Hermes 002461 del 09/04/2015.
TABELLA 4.A.VI.3: ATTIVITA’ DI VIGILANZA – ANNO 2015
Va sottolineato che rispetto all’anno precedente, a livello di singole realtà territoriali, a
fronte di scostamenti negativi più sensibili in talune Regioni (esemplificativo il dato della
Campania, dove a fronte di un obiettivo programmato al 31.12.15, pari a Euro 229.826.022,06,
l’accertato lordo complessivo sia risultato pari ad Euro 53.898.519,88, con un differenziale di –
76,5%, oltre a Puglia, Friuli Venezia Giulia, Trentino A.A., e Calabria), se ne sono registrati, per
contro, altri (quali in Lombardia, Liguria, Emilia Romagna e Basilicata), in cui si è avuto un
risultato complessivo superiore alle attese, con percentuali di scostamento, in termini di
accertato lordo, che vanno da +16% a +26%.
Con particolare riferimento agli scostamenti negativi, le Regioni interessate hanno motivato
il calo di produttività con una contrazione delle risorse ispettive, a fronte di obiettivi attribuiti
secondo una logica meramente incrementale che non si è rivelato adatto a tener conto delle
peculiarità del territorio di riferimento.
Peraltro, e con riferimento al 4° trimestre, la Direzione ha richiesto, alle Regioni in
difficoltà, la predisposizione di “progetti straordinari” in diversi settori (fittizi in area DM,
applicazione irregolare di inquadramenti retributivi stabiliti da CCNL, esoneri contributivi ex
lege n.190/2014, evasione/elusione contributiva in ambito cooperativo, edilizia), al fine di
recuperare il gap di accertato, che, sebbene non del tutto colmato, è stato ridotto in misura
considerevole.
Dalla comparazione dei dati riportati nelle tabelle si rileva che il calo del numero delle
ispezioni effettuate nell’anno 2015 ha sicuramente determinato una diminuzione dei risultati
relativi al numero delle aziende irregolari ed alla contribuzione accertata, ma non ha inciso sulla
produttività media per visita ispettiva che, con riferimento all’accertato, si incrementa del 23%
Valore accertato al
31.12.2015
Valore obiettivo
31.12.2015
Scostamento %
Consuntivo /Piano
Valore accertato
al 31.12.2014
Scostamento %
Consuntivo 2015/2014
Accertato lordo
(Euro)
1.105.539.356 1.252.425.382 -11,73% 1.316.776.000 -16,04%
Consuntivo
31.12.2015
Consuntivo
31.12.2014
Scostamento %
Consuntivo 2015/2014
N. di ispezioni 39.548 58.043 -31,86%
Lavoratori in
nero
16.644 28.627 -41,86%
Lavoratori in
nero e irregolari
42.892 77.283 -44,50%
*Numero ispettori
(Forza)
1.331 1.412 -5,74%
**Presenza forza
ispettiva
1.063 1.149 -7,48%
Coefficiente di
presenza
80% 81%
* Organico degli ispettori mediamente in forza nel periodo preso in esame al lordo delle giornate di assenza a vario titolo (es.Trasferimenti, formazione , ferie ,
permessi, distachi sindacali, malattia, maternità).
** Organico mediamente in forza al netto delle giornate di assenza a vario titolo.
114
a seguito dell’ulteriore sviluppo dell’attività di intelligence e programmazione, avvalorando in
tal modo l’impostazione data dalla DCVPES, malgrado la contrazione del numero degli ispettori
di circa 80 unità.
I decrementi in valore assoluto esposti nelle tabelle devono essere ricercati in alcune ,
concomitanti cause, oltre alla non irrilevante diminuzione della forza ispettiva, quali la
necessità di verificare il modello organizzativo dell’attività alla luce dell’innovazione legislativa
relativa al costituendo Ispettorato nazionale del lavoro, il conseguente incremento delle
ispezioni in congiunta con le DTL, che comportano ovviamente tempi più lunghi di preparazione,
programmazione, definizione ma anche la sospensione dell’attività dei Nuclei d’Intervento
Speciali nel secondo semestre dell’anno 2015 in conseguenza di situazioni contingenti.
Obiettivi ed azioni ispettive 2016
L’individuazione degli obiettivi e delle azioni ispettive per l’anno 2016 tiene conto, come
già evidenziato, dei riflessi delle innovazioni legislative introdotte in materia di Vigilanza
ispettiva con la creazione dell’Ispettorato unico del lavoro e del conseguente assorbimento in
esso, per quanto concerne l’aspetto funzionale, del personale ispettivo in forza presso l’Istituto.
Tiene parimenti conto, dopo anni di crisi economica di tipo recessivo, dello stato di stagnazione
venuto a generarsi nell’ultimo biennio, con una bassa inflazione e riduzione dei consumi interni,
a cui solo di recente hanno fatto da riscontro timidi segnali di ripresa.
Alla luce dei risultati conseguiti durante l’anno 2015 – e soprattutto del nuovo modello che
si è inteso costruire alla cui base c’è l’ innovata interpretazione della funzione dell’attività di
vigilanza - va sottolineato e ribadito il ruolo di battistrada cui l’Istituto si candida sulla frontiera
e a presidio della correttezza e correntezza dell’adempimento dell’obbligo contributivo, in virtù
delle grandi potenzialità che possono venire dispiegate nel presente e negli anni futuri,
mediante l’attività di intelligence, che sia mirata e fortemente selettiva nel contrasto
all’evasione/elusione contributiva, nonché volta realizzare un’effettiva tutela delle condizioni
dei lavoratori e di lotta al sommerso economico, senza tuttavia costituire un inutile ostacolo al
sistema produttivo.
L’attività di intelligence, inoltre, è sempre più necessaria, a fronte della costante
diminuzione del personale ispettivo, la cui attività deve essere fortemente ottimizzata per
essere mirata in modo proficuo, tale da garantire la tenuta delle performance.
Sotto tal profilo, i nuovi applicativi a livello informatico consentono, oggi, di incrociare le
informazioni contenute nelle diverse banche dati dell’Istituto, per fronteggiare ed individuare,
in maniera puntuale e sul territorio e nel contesto socio economico in cui sono inseriti, fenomeni
complessi e pervasivi, quali il contrasto al lavoro fittizio, finalizzato all’erogazione indebita di
prestazioni previdenziali e assistenziali, il contrasto alle false compensazioni tra debiti
contributivi e crediti con l’Erario, il contrasto al lavoro sommerso in agricoltura e in edilizia,
individuato attraverso l‘elaborazione e la verifica di indici di congruità aziendale che
consentono una più puntuale individuazione di aziende a rischio.
Funzionale al potenziamento della predetta attività di intelligence - che implica un
necessario coordinamento con la Direzione Centrale Entrate e l’attività di vigilanza
documentale, al fine di escludere possibili duplicazioni, - risulta l’elaborazione di indicatori di
rischio, per ciascun settore di attività, ottenuti incrociando i risultati delle indagini conoscitive
condotte periodicamente da enti e organismi di ricerca quali, Istat, Banca d’Italia, Unioncamere,
Unionfiliere etc., sull’andamento congiunturale dell’economia delle singole Regioni.
La capacità di intercettare in tal modo fenomeni evasivi ed elusivi diffusi nel territorio,
collocandoli nelle specifiche realtà regionali e settoriali consente, inoltre, di costruire vere e
proprie mappe di rischio in grado di orientare con maggiore efficacia l’attività di vigilanza
documentale ed ispettiva, eliminando la dispersione di attività ispettiva su realtà poco
significative e con scarsi risultati.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
115
Nell’ambito dell’attività di prevenzione, la collaborazione con le altre Amministrazioni
pubbliche - consolidatasi nel corso degli ultimi anni e finalizzata allo scambio sistematico di
informazioni - ha comportato la stipula di apposite Convenzioni, quali, ad esempio, con Union
Camere e Agenzia delle entrate, essenziali per sviluppare azioni costanti e aggiornate di
vigilanza documentale ed ispettiva mirate sul territorio.
Obiettivi di produzione
L’obiettivo di produzione assegnato alla Direzione centrale vigilanza prevenzione e
contrasto all’Economia sommersa per l’anno 2016, con la circolare n. 4 del 14.1.2016, risulta
pari ad € 1.285.000.000,00, articolato come segue:
Maggiori entrate - Accertamento contributi: € 1.100.000.000,00;
Minori uscite – Annullamento prestazioni: € 185.000.000,00.
Tali obiettivi sono stati rimodulati a seguito della fase di rinegoziazione regionale effettuata
dalla Direzione Centrale Pianificazione e Controllo di Gestione e contenuti nel Piano della
Performance 2016-2018 approvato con Determinazione Presidenziale n. 73 del 24 maggio 2016,
quale contributo alla riduzione del debito pubblico, secondo la seguente articolazione:
Accertato da DMV: €. 1.084.610.835,00
Annullamento prestazioni da vigilanza ispettiva: €. 184.046.618;
I predetti obiettivi risultano, a loro volta, così ripartiti a livello territoriale:
TABELLA 4.A.VI.4: OBIETTIVI DI PRODUZIONE
REGIONI
ACCERTAMENTO CONTRIBUTI DA
VIGILANZA ISPETTIVA
OBIETTIVO 2016
PIANO PERFOMANCE
MINORI PRESTAZIONI DA VIGILANZA
ISPETTIVA.
OBIETTIVO 2016
PIANO PERFOMANCE
PIEMONTE 96.191.801 704.087
VALLE D’AOSTA 505.366 9.000
LOMBARDIA 190.000.000 13.713.155
TRENTINO–ALTO ADIGE 11.000.000 790.000
VENETO 83.570.247 1.653.000
FRIULI – VEN.GIULIA 10.147.096 231.545
LIGURIA 19.306.758 2.499.745
EMILIA ROMAGNA 66.181.845 4.722.834
TOSCANA 45.302.212 529.246
UMBRIA 13.917.922 69.000
MARCHE 35.337.296 2.343.000
LAZIO 120.755.355 2.225.670
ABRUZZO 26.000.000 2.700.000
MOLISE 4.505.000 431.751
CAMPANIA 15.203.852 23.622.350
PUGLIA 45.721.861 25.531.418
BASILICATA 17.150.000 5.731.928
CALABRIA 40.400.000 45.150.000
SICILIA 54.848.255 50.831.290
SARDEGNA 30.942.634 557.599
116
Attività ispettiva ordinaria
1. Ambiti comuni di intervento a livello nazionale
L’attività ordinaria comprende sia l’attività di vigilanza ispettiva in materia lavoristica e
previdenziale a livello nazionale, indirizzata su alcuni, specifici, fenomeni di più rilevante
impatto economico sia l’attività ispettiva svolta dalle singole Regioni per contrastare particolari
fenomeni o patologie legate al territorio di riferimento. Per tali attività le Regioni si avvalgono
di risorse economiche proprie stanziate su appositi capitoli di spesa del bilancio.
Per l’anno 2016, a seguito delle indicazioni della commissione centrale di coordinamento
dell’attività di vigilanza presso il Ministero del lavoro che ha dato precise indicazioni sono stati
individuati i seguenti ambiti prioritari di intervento, a livello nazionale, che saranno oggetto di
attività ispettiva, da parte delle Regioni sempre con il costante coordinamento della Direzione
Centrale:
1. Agricoltura – Caporalato
L’azione ispettiva sarà rivolta, da un lato, anche attraverso un’azione coordinata con le
forze dell’ordine, a contrastare il fenomeno del caporalato in agricoltura, cui si riconnette
un’elevata evasione/elusione contributiva, dall’altra al disconoscimento di rapporti di
lavoro instaurati fittiziamente;
2. Benefici contratti a tutele crescenti
L’attività ispettiva sarà rivolta - sulla base dell’analisi dei dati inviati dalla Direzione
Centrale della Vigilanza e della Direzione Centrale Entrate alle singole Direzioni Regionali,
a verificare eventuali fenomeni di fruizione indebita dell’esonero contributivo in oggetto;
3. Piattaforme logistiche interporti
L’attività di vigilanza ispettiva sarà rivolta a contrastare il lavoro irregolare ed “in nero”
nell’ambito delle piattaforme logistiche collocate a monte dei terminal portuali ed
integrate con un sistema di trasporto intermodale. L’attività sarà volta, in particolare, a
verificare l’esistenza di appalti non genuini tra aziende operanti nell’indotto, nonché
fenomeni di evasione/elusione contributiva, conseguente alla non corretta applicazione
del CCNL ai lavoratori operanti nei settori delle attività manifatturiere, del facchinaggio e
dello stoccaggio delle merci nell’ambito dei principali interporti intermodali (trenogomma);
4. Cooperative spurie e di immigrati
L’azione ispettiva sarà volta a verificare la corretta applicazione della normativa di tutela
dei rapporti di lavoro instaurati nel settore delle cooperative, con particolare riferimento
ai fenomeni elusivi posti in essere dalle c.d. Cooperative spurie, vale a dire da quei
soggetti che, lungi dal perseguire i dichiarati scopi mutualistici, per mezzo di appalti
simulati somministrano abusivamente manodopera alle imprese committenti. L’azione
ispettiva sarà parimenti diretta a verificare la regolarità dei rapporti di lavoro dei
lavoratori dipendenti (soci lavoratori) nel caso delle Cooperative di immigrati.
5. CO.CO.CO.
L’attività di vigilanza ispettiva per i contratti di collaborazione continuativa e coordinata
sarà volta a verificare il corretto inquadramento contrattuale dei lavoratori destinatari
della norma, alla luce delle disposizioni contenute nel Decreto legislativo n. 81/2015 di
Riforma dei Contratti di Lavoro;
6. Voucher
L’azione di vigilanza ispettiva nel settore dei voucher sarà indirizzata a verificare il
rispetto della normativa in materia ed evitare l’utilizzo improprio dei buoni lavoro per
mascherare l’instaurazione di rapporti di lavoro subordinato;
7. Associazioni fittizie per recupero prestazioni
In tale settore l’attività di vigilanza ispettiva avrà come obiettivo precipuo quello di
contrastare il fenomeno dei rapporti di lavoro fittizi, nonché quello di accertare
comportamenti elusivi e distorsivi posti in essere dalle associazioni mediante l’utilizzo
improprio di contratti di lavoro atipici;
8. Grandi aziende di produzione e servizi
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
117
Nei confronti della nuova realtà economica produttiva costituita dalle grandi aziende di
produzione e servizi appartenenti al settore terziario, l’attività di vigilanza sarà orientata
a contrastare sia il fenomeno del lavoro nero, che il fenomeno della registrazione di
giornate di assenza fittizie, finalizzato ad abbattere l’imponibile contributivo ed a
realizzare, in tal modo, un part time di fatto. Saranno verificati, inoltre, ulteriori
fenomeni di evasione ed elusione quali, orari di lavoro non dichiarati, straordinari, e
verificata la corretta applicazione di contratti atipici quali, il lavoro a chiamata e il lavoro
accessorio
2. Ambiti di intervento specifici delle Regioni
Oltre che sugli ambiti di intervento sopra definiti, che derivano dalle direttive ministeriali, i
quali interessano, pur se con peso diverso, tutto il territorio nazionale (fatta eccezione, per
evidenti ragioni geografiche, per il settore degli interporti), ogni Direzione regionale INPS
dovrà continuare ad esercitare l’azione di vigilanza sui settori e sui fenomeni propriamente
tipici del territorio di riferimento. Siffatta attività sarà attuata sotto il coordinamento ed il
monitoraggio costante della Direzione Centrale della Vigilanza cui spetta, peraltro, assumere
decisioni nei casi di fenomeni d’illegalità trasversali a più Regioni onde assicurare un’azione
ispettiva rapida ed efficace ed omogenea.
Resta fermo che le risultanze dell’attività ispettiva condotta a livello regionale saranno
oggetto di verifica costante, da parte della suddetta Direzione Centrale, al fine di prevenire
eventuali scostamenti, rispetto agli obiettivi programmati, e concordare le opportune iniziative,
con le Regioni interessate, per consolidare i risultati in termini di accertato lordo e
annullamento di prestazioni da vigilanza ispettiva.
Ciò premesso, gli ambiti e fenomeni peculiari di intervento di seguito elencati derivano da
un processo di programmazione e coordinamento con le sedi territoriali, che hanno una
conoscenza approfondita dei rispettivi territori e delle relative criticità.
In particolare, le attività peculiari delle Regioni possono riguardare anche declinazioni degli
ambiti di intervento nazionali, specificando i settori in cui un certo fenomeno illecito deve
essere contrastato.
Di seguito si riepilogano schematicamente i campi di intervento propri delle singole Regioni.
1. Piemonte
- Agricoltura: contrasto ai fenomeni di somministrazione illecita;
- Poli logistici legati al comparto industriale: vigilanza sulle imprese di servizi e aziende di
trasporto, specialmente se sotto forma di società cooperativa;
- Voucher: contrasto all’uso distorto del lavoro accessorio, specialmente nei settori del
turismo e dell’insegnamento.
2. Valle d’Aosta
- Turismo: contrasto all’evasione contributiva e all’uso distorto di contratti atipici da parte
delle strutture ricettizie, anche per le attività di intrattenimento (animatori turistici e
altri lavoratori dello spettacolo).
3. Lombardia
- Agricoltura: vigilanza sulle aziende agrituristiche e florovivaistiche per verificarne il
corretto inquadramento; vigilanza sulle imprese utilizzatrici di lavoratori agricoli
irregolarmente somministrati da altre imprese (cooperative o meno) “senza terra”;
- Cooperative: attività ispettiva indirizzata ai committenti (ipermercati, centri
commerciali, aeroporti) per effettuare controlli sulle cooperative di trasporto e logistica,
di produzione e lavoro, di facchinaggio; controlli sulle cooperative e sulle agenzie che
svolgono attività nei confronti delle famiglie e nelle RSA;
- Edilizia e cantieri: azione di vigilanza indirizzata ai cantieri di dismissione dell’area
dell’Expo 2015;
- Voucher: contrasto al fenomeno di transumanza dei lavoratori fra aziende collegate,
finalizzato ad eludere il tetto massimo del compenso stabilito dalla normativa.
118
4. Liguria
- Cooperative: controlli sulle cooperative attive nei settori delle pulizie, dei servizi alla
persona e del facchinaggio, con riguardo a orari di lavoro non dichiarati, falsi part-time,
straordinari non denunciati, false collaborazioni a progetto e false Partite IVA;
- Edilizia e cantieri: attività di contrasto all’uso distorto dell’istituto della trasferta,
all’abuso di orari straordinari non retribuiti, ai falsi distacchi dall’estero presso cantieri
navali;
- Corrieri espressi e agenzie di trasporto/consegne: attività di contrasto all’uso distorto
dell’istituto della trasferta, dei falsi contratti part-time;
- Aree portuali: controlli sulle imprese operanti nei trasporti e nella logistica per
contrastare l’uso elusivo del part-time, dello straordinario e delle trasferte, nonché
l’instaurazione di falsi distacchi dall’estero.
5. Friuli-Venezia Giulia
- Cooperative: accertamenti sulle cooperative operanti nella logistica e nei trasporti per
verifica delle retribuzioni aggiuntive legate alla produttività; controlli sulle cooperative
sociali per il riscontro dell’utilizzo di contratti anomali e/o benefici non attinenti
all’attività svolta;
- Edilizia e cantieri: attività di contrasto al lavoro nero, all’evasione/elusione contributiva,
alla false trasferte, alle violazioni della normativa sul part-time in edilizia; verifiche sui
cantieri navali finalizzate a combattere le false assenze ingiustificate, il lavoro
straordinario non retribuito, l’uso distorto dell’istituto della trasferta;
- Commercio e terziario: attività di contrasto al lavoro nero, all’evasione/elusione
contributiva in particolare per i pubblici esercizi e nel settore alberghiero; verifiche sulle
imprese di trasporto e facchinaggio e nelle case di riposo finalizzate al contrasto
all’evasione totale o parziale dell’obbligo contributivo, all’abuso di forme contrattuali
flessibili, all’uso illegittimo di trasferte e all’applicazione di contratti diversi da quelli
sottoscritti dalle OO.SS. più rappresentative.
6. Veneto
- Agricoltura: verifica dei rapporti di lavoro; verifica dell’iscrizione all’INPS dei soci delle
cantine sociali.
- Cooperative: accertamenti per la verifica dell’applicazione di contratti collettivi stipulati
con OO.SS. non rappresentative;
- Edilizia e cantieri: vigilanza sul ricorso illegittimo al lavoro accessorio in caso di appalto;
contrasto all’uso delle trasferte improprie e all’indebito utilizzo di permessi, aspettative
e altre assenze ingiustificate, al fine di conseguire la fittizia riduzione dell’orario di
lavoro; accertamenti nel settore navalmeccanico per le lavorazioni subappaltate;
- Commercio e Terziario: accertamenti nel settore della grande distribuzione, per i servizi
di logistica e pulizie; controlli sui servizi di ristorazione collettiva presso infrastrutture;
contrasto al lavoro nero nei pubblici esercizi e nei laboratori di imprese etniche;
- Artigiani e commercianti: accertamenti sulle posizioni di soci di più s.r.l., iscritti alla
gestione artigiani o commercianti, per la verifica dell’effettivo reddito complessivo
derivante dalle diverse società;
- Voucher: accertamenti su imprese di pulizie.
7. Trentino-Alto Adige
- Agricoltura: attività di controllo specialmente nell’ambito della frutticoltura e
viticoltura, anche al fine di verificare la corretta assunzione da parte delle aziende di
coltivatori diretti con le agevolazioni previste dalla L. 97/1994; accertamenti presso gli
agriturismi per la verifica del corretto inquadramento aziendale e delle violazioni
contributive;
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
119
- Edilizia e cantieri: verifiche per contrastare l’impiego di lavoro nero e irregolare, le
forme di appalto illecito, i fenomeni di somministrazione irregolare di manodopera e
l’uso illegittimo di voucher nell’ambito dell’appalto e della somministrazione.
- Commercio e terziario: azioni di contrasto al lavoro nero e all’abuso di forme contrattuali
atipiche (lavoro a chiamata e lavoro accessorio) nel settore turistico alberghiero, della
ristorazione e del commercio al dettaglio; verifiche nell’ambito delle attività di
animazione delle strutture ricettive e dei locali di intrattenimento; interventi di vigilanza
nell’ambito degli appalti di pulizie, per arginare i fenomeni di irregolarità in ordine agli
orari di lavoro, all’utilizzo improprio delle voci di trasferta e diaria e all’uso illegittimo
dei voucher negli appalti;
- Artigiani e commercianti: controlli sulle attività di commercio ambulante per la verifica
del corretto utilizzo di manodopera nei mercati rionali e comunali, sulla corretta
assicurazione dei preposti alla somministrazione di alimenti e bevande, sull rispetto
dell’obbligo di iscrizione nella gestione artigiani e commercianti;
- Trasporti: attività di contrasto al fenomeno del lavoro nero e dell’elusione contributiva,
anche presso le ditte operanti in regime di appalto nei c.d. “grandi impianti” (rete viaria
e ferroviaria);
- Sport: accertamenti presso società sportive e palestre, per verificare la regolarità dei
rapporti di lavoro e gli adempimenti contributivi;
- Particolari fenomeni elusivi/fraudolenti: controlli per contrastare l’instaurazione di
rapporti di lavoro fittizi.
8. Emilia Romagna
- Voucher: controlli volti ad evitare forme di elusione della normativa di riferimento,
anche in considerazione dell’aumento esponenziale del ricorso al lavoro accessorio;
- Cooperative: attività di verifica, in particolare sulle cooperative di produzione e lavoro;
- Trasporti: verifiche sulla c.d. “estero-vestizione” delle imprese, attuata per il tramite
del distacco transnazionale non genuino di lavoro;
- Particolari fenomeni elusivi/fraudolenti: controlli sul ricorso improprio all’associazione in
partecipazione, sull’abuso della trasferta e del trasfertismo, sull’omessa valorizzazione
nella definizione dell’imponibile contributivo dell’indennità di mancato preavviso al
licenziamento, sull’instaurazione di rapporti di lavoro fittizi.
9. Toscana
- Agricoltura: azioni di vigilanza ispettiva nei confronti delle aziende “senza terra” nonché,
delle sedicenti aziende agrituristiche che spesso celano attività di ristorazione a
carattere lucrativo;
- Cooperative: attività per la verifica del CCNL applicato ai dipendenti, delle indennità di
trasferta, e della effettiva presenza dello stato di crisi aziendale e conseguente
adeguamento dei salari imponibili;
- Commercio e terziario: controlli mirati al contrasto dell’evasione e del lavoro nero nel
settore del turismo, particolarmente nei piccoli alberghi delle città d’arte, nelle attività
ricettive delle località costiere e dei centri termali; vigilanza sull’evasione contributiva
delle aziende di vigilanza armata privata (lavoro notturno);
- Edilizia e cantieri: azione ispettiva indirizzata sull’evasione contributiva che caratterizza
il settore dell’edilizia (contribuzione virtuale);
- Imprese con titolare/ legale rappresentante straniero: contrasto all’evasione
contributiva, all’inosservanza degli obblighi di sicurezza e al lavoro nero, fenomeni
frequenti nelle imprese gestite da cittadini stranieri, in particolare, di nazionalità cinese.
- Sport e spettacolo: controlli sulle imprese tenute al versamento della contribuzione IVS
nella gestione Pals, con particolare riguardo all’esonero dal versamento del contributo
malattia del 2,22%, all’omesso versamento della contribuzione minore per i lavoratori
autonomi dello spettacolo (malattia e maternità 1,28%), alle società sportive per la
120
verifica dei corretti adempimenti contributivi sia al fondo Sportivi professionisti (premi
partita-trasferte), sia al Fondo lavoratori dello spettacolo;
- Particolari fenomeni elusivi/fraudolenti: contrasto al fenomeno delle c.d. false trasferte,
nei settori delle società sportive professionistiche, cooperative, cantieristica navale,
impiantistica, aziende addette agli “spurghi”; controlli sul mancato assolvimento degli
obblighi contributivi connessi alla cessazione del rapporto di lavoro; controllo delle
prestazioni, in particolare delle indennità di malattia/maternità non riscosse dal
lavoratore e portate a conguaglio dall’azienda, nonché sulle prestazioni ANF corrisposte
anche in assenza di presentazione da parte del dipendente del modello ANF/DIP; con
riferimento all’esonero contributivo di cui alla legge n. 190/2014, art. 1, commi 118 e
seguenti, azioni di contrasto volte a rilevare la presenza di soggetti cancellati come
coadiuvanti dalle gestioni artigiani e commercianti, per essere assunti come dipendenti;
attività ispettiva sul fenomeno della “terziarizzazione” di attività del settore pubblico
(gestione del ciclo dei rifiuti, assistenza agli anziani, gestione delle mense,
manutenzione, pulizie, servizi per il cittadino).
10.Umbria
- Edilizia e cantieri: accertamenti ispettivi volti a verificare la legittima fruizione di
ammortizzatori sociali, sia ordinari che in deroga; attività finalizzate a rilevare
l’eventuale instaurazione di rapporti di lavoro fittizi strumentali all’erogazione di
prestazioni non dovute.
- Particolari fenomeni elusivi/fraudolenti: controlli in diversi settori per contrastare
l’instaurazione di rapporti di lavoro fittizi, anche in sinergia con le forze dell’ordine e
con altre Direzioni regionali.
11.Marche
- Rapporti di lavoro fittizi: Verifica erogazione prestazioni indebite e fruizione indebita
dell’esonero contributivo di cui alla legge 190/2014;
- Logistica e trasporti: Società cooperative appaltatrici di servizi; aziende etniche e
attività stagionali;
- Agricoltura: Verifica evasione contributi a percentuale da parte di soci di società
Commerciali;
- Enti pubblici: Verifica della corretta contribuzione degli enti pubblici nei casi di ricorso
alle collaborazioni;
- Settore Pesca: verifica dell’inquadramento previdenziale dei lavoratori addetti alla pesca
(con applicazione della corretta disciplina prevista dalla l. 250/58 o dalla legge 413/84);
- Regolarità contributiva: Verifica sui soggetti aggiudicatari in procedure di evidenza
pubblica per esecuzione lavori o erogazione servizi.
12.Lazio
- Imprese di Pulizia: controllo sulla transumanza dei dipendenti tra diverse aziende senza
soluzione di continuità;
- Trasporti, logistica e facchinaggio: Verifica rispetto dei CCNL nei rapporti di sub-appalto
e affidamento di lavoro tra consorzi e/o cooperative associate;
- Inquadramento: Verifica correttezza del contratto di lavoro part-time nelle Cooperative
sanitarie;
- Settore aereo: Verifica corretta erogazione di ammortizzatori sociali a piloti italiani
rioccupati all’estero.
13.Abruzzo
- Logistica trasporti ed edilizia: Verifica del corretto utilizzo di somministrazione di
manodopera;
- Grande distribuzione: Attività congiunta con le Direzioni Regionali Abruzzo, Lazio e
Molise sulle cooperative esercenti attività commerciale e trasporto merci su strada, in
relazione all’indebita fruizione di prestazioni e mancata applicazione dei CCNL;
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
121
- Settore commercio e ristorazione: Utilizzo distorto di contratti atipici e genuinità
prestazioni accessorie retribuite mediante voucher;
- Agricoltura: contrasto al fenomeno delle indebite percezioni di prestazioni temporanee,
delle indebite richieste di cancellazione di aziende, e delle iscrizioni finalizzate alla
fruizione di contributi e agevolazioni comunitarie o per l’esercizio improprio di attività
agrituristiche. Contrasto ai fenomeni di immigrazione clandestina, di caporalato e di
somministrazione illecita di manodopera;
14.Molise
- Cooperative di servizi: Verifica sulla somministrazione irregolare di manodopera e
disapplicazione dei CCNL;
- Agricoltura: Verifica sul corretto inquadramento aziendale e sull’illecito utilizzo di
lavoratori in nero e, per gli iscritti alla gestione CD/CM, la verifica delle fasce di
contribuzione;
- Agevolazioni contributive: verifica della legittima fruizione di agevolazioni contributive,
sia ai sensi delle Leggi n. 407/1990 e n. 223/1991, sia in applicazione della più recente
Legge n. 190/2014;
- Edilizia: verifica sull’uso distorto delle prestazioni di lavoro accessorio.
15.Campania
- Agricoltura: Verifica sull’effettivo esercizio dell’attività agricola e sul corretto
inquadramento aziendale;
- Artigianato: Verifica dell’esistenza di soggetti iscritti al registro delle imprese e all’albo
delle imprese artigiane senza che il titolare sia iscritto alla gestione speciale autonoma
degli Artigiani tenuta presso l’INPS;
- Esercizi commerciali: Verifica sull’utilizzo eccessivo dei buoni lavoro;
- Agevolazioni contributive: verifica della legittima fruizione di agevolazioni contributive di
cui alla Legge n. 190/2014.
16.Puglia
- Settore Manifatturiero (confezioni e calzaturifici) verifica rispetto del CCNL della
categoria specifica;
- Settore metalmeccanico e impiantistico Verifica sull’utilizzo improprio dell’istituto della
trasferta;
- Commercio medio-grande distribuzione. Verifica del corretto utilizzo del part-time;
- Attività da svolgere congiuntamente con le Forze dell’Ordine: Accessi ispettivi mirati al
contrasto del lavoro nero da effettuare, previa istruttoria, durante tutto l’arco dell’anno
in relazione ai cicli tipici delle varie attività;
- Agricoltura: Verifica dell’Iscrizione all’INPS in qualità di CD o IAP di soggetti titolari di
Partita IVA e conduttori/proprietari di terreni agricoli.
17.Basilicata
- Agricoltura: Verifica rapporti di lavoro fittizi per recupero prestazioni indebite;
- Cooperative sociali: Verifica corretto inquadramento personale operante nel settore
dell’Assistenza domiciliare e nelle case di riposo;
- Raccolta Rifiuti solidi urbani: Verifica corretto inquadramento e rispetto del CCNL per il
personale occupato nelle attività dedicate alla raccolta dei rifiuti solidi urbani;
- Edilizia: Verifica corretto utilizzo istituto della trasferta.
18.Calabria
- Edilizia: Verifica rapporti di lavoro “in nero” con particolare attenzione all’impiego di
lavoratori extracomunitari e dell’est europeo. Verifica del corretto utilizzo dei buoni
lavoro;
- Agricoltura: Verifica delle cooperative senza terra e controllo della veridicità dei rapporti
di lavoro;
122
- Settore commercio e turistico alberghiero con particolare attenzione agli eventi fieristici
culturali: Verifica di utilizzo di manodopera non contrattualizzata e verifica dell’uso di
forme di lavoro flessibile ed atipico. Per quanto attiene gli eventi fieristici culturali e
l’animazione verranno effettuati controlli mirati a verificare gli adempimenti nei
confronti della gestione Pals.
19.Sicilia
- Agricoltura: Contrasto alla costituzione di imprese fittizie e instaurazione di falsi rapporti
di lavoro;
- Cooperative: Controllo nei confronti delle cooperative sociali e di servizi alla persona;
- Associazioni sportive dilettantistiche, musicali e pubblici esercizi che svolgono attività
notturne: Verifica di utilizzo di manodopera non contrattualizzata e verifica dell’uso di
forme di lavoro flessibile ed atipico.
20.Sardegna
- Agricoltura: Verifiche sulle aziende inquadrate come agricole ma che di fatto hanno serre
improduttive sule quali risultano installati impianti fotovoltaici.
- Call center: Verifica delle forme contrattuali proposte in relazione a quanto previsto dai
contratti del settore degli operatori telefonici.
- Attività congiunta con le DTL: accertamenti nei confronti delle PP.AA. con particolare
attenzione al rispetto della normativa riguardante sia la contribuzione per il personale
soggetto alla gestione pubblici dipendenti sia su quella riguardante il personale soggetto
alla gestione privatistica.
Attività ispettiva straordinaria - NIS
Nell’ambito del nuovo modello organizzativo l’attività straordinaria è caratterizzata dalla
istituzione dei Nuclei di intervento speciale (NIS) che sostituiscono le vecchie task force,
secondo la nuova filosofia di prevenzione ed intelligence che permea la nuova mission della
funzione ispettiva.I NIS realizzano le attività di volta in volta individuate e coordinate
direttamente a livello centrale dal Nucleo Centrale d’Intelligence che attraverso una forte
attività di studio analisi e intelligence, individua fenomeni di evasione ed elusione di particolare
complessità dei quali sia stata riscontrata una presenza diffusa in più territori a livello
nazionale.
In particolare, per il 2016 è stata intensificata l’attività di intelligence tramite l’azione dei
NIS, al fine di avviare tempestivamente l’attività straordinaria tramite i NIS volta a recuperare il
gap di risultato rispetto alla performance 2015. Le attività di studio, analisi ed intelligence,
hanno consentito di individuare significative criticità in alcuni settori produttivi su cui
concentrare l’attività del NIS, nonché la loro potenziale articolazione nei singoli territori
regionali.
I settori su cui si concentra l’attività straordinaria sono i seguenti: Fittizi, Cooperative,
Etniche, Turismo, Edilizia, Agricoltura. Le liste delle aziende oggetto di indagine,
opportunamente elaborate a livello centrale dal Nucleo Centrale di Intelligence, sono trasmesse
alle Direzioni regionali che curano il coordinamento dei singoli interventi ispettivi, alla luce della
maggior conoscenza del territorio di competenza, provvedendo, altresì, ad effettuare un
costante monitoraggio dei risultati dell’attività medesima e dei costi sostenuti. L’attività svolta
dal NIS e coordinata dalle Regioni sarà oggetto di report periodici alla Direzione Centrale della
Vigilanza per la verifica dei risultati conseguiti anche in termini di comparazione costi/benefici.
I costi dell’operazione gravano in capo alla Direzione centrale, mentre i risultati conseguiti,
sia in termini di accertato contributivo che di annullamento di prestazioni indebite,
costituiscono componenti positive nell’ambito degli obiettivi regionali nel cui bacino ricadono le
aziende ispezionate.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
123
A supporto dell’attività ispettiva complessivamente considerata, intervengono due linee
metodologiche molto importanti, quali le procedure informatiche e l’attività formativa.
Procedure informatiche di vigilanza
A sostegno della nuova impostazione strategica dell’attività di vigilanza, e nella prospettiva
della piena operatività dell’Ispettorato nazionale che renderà necessarie le relative sinergie e
modalità convenzionali per l’efficace utilizzo delle risorse strumentali e informatiche da parte di
questo, la Direzione ha provveduto a reingegnerizzare ed implementare i sistemi informativi in
dotazione con nuove procedure informatiche basate sull’analisi dinamica degli eventi nella
normale operatività, messi in relazione con le serie storiche e con le banche dati a disposizione
dell’Istituto. L’obiettivo principale è quello di consentire l’identificazione preventiva di
situazioni “a rischio”, evitando il verificarsi della patologia, che spesso compromette la
possibilità concreta di recuperare l’evasione contributiva accertata.
La nuova procedura di verbalizzazione (VerbaliWeb), mediante l'utilizzo di tutte le
informazioni disponibili nel sistema informativo dell'Istituto e delle procedure residenti sul
sistema centrale, consente l’elaborazione delle diverse tipologie di verbali d'accertamento e il
calcolo della contribuzione evasa e dei relativi oneri accessori, anche a supporto della più
efficace gestione del flusso dei crediti accertati e del monitoraggio del contenzioso.
Il nuovo applicativo è, inoltre, in grado di colloquiare direttamente con le diverse gestioni
dell’Istituto di volta in volta interessate consentendo agli ispettori di lavorare sui dati, sia
relativi all’azienda che al lavoratore, presenti negli archivi dell’Istituto, e di restituire ai
medesimi archivi le informazioni e le variazioni rilevate. Un contributo importante soprattutto ai
fini della sistemazione delle posizioni assicurative dei lavoratori.
Contestualmente, al fine di governare l’attività di vigilanza attraverso un sistema centrale e
distribuito sul territorio in grado di definire, pianificare e monitorare le iniziative, si è proceduto
ad implementare la nuova procedura che sostanzialmente sostituirà l’attuale VG00: VGUnico. Il
nuovo applicativo, infatti, contiene l’insieme delle informazioni raccolte in sede ispettiva,
nonché le risultanze analitiche di ciascun accertamento, permettendo la programmazione
dell’attività ispettiva mediante la raccolta, la consultazione e l’analisi delle risultanze.
Per entrambi gli applicativi la Direzione ha già messo in atto un impegnativo progetto
formativo in relazione all’avvio della loro sperimentazione, che, dopo le prime tre Regioni
(Lombardia, Toscana e Campania), è stata estesa in Veneto, Lazio e Puglia, mediante
“affiancamento” formativo per l’utilizzo dei medesimi da parte degli ispettori e della dirigenza
regionale.
Nel frattempo, già sono state espletate le analoghe attività formative nelle restanti Regioni,
così da completare il rilascio e l’estensione dei nuovi applicativi della
pianificazione/programmazione e verbalizzazione all’intero territorio nazionale, avvenuto con
decorrenza 30 giugno 2016, di cui si è data comunicazione con il messaggio HERMES n.2806 del
23 giugno 2016.
Attività formativa
La Formazione costituisce la leva del cambiamento e mai come in questo momento
rappresenta una parte significativa delle strategie avviate dall’Istituto a supporto dei nuovi
modelli organizzativi.
Anche per l’anno 2016 la Direzione Centrale è impegnata fortemente nelle attività
formative che comprendono sia percorsi già avviati nell’anno 2015 e che devono essere
completati con riferimento alle singole realtà territoriali, sia nuovi percorsi motivati dall‘entrata
in vigore di normative che incidono pesantemente nello svolgimento dell’attività di vigilanza.
124
L’obiettivo principale di tutta l’attività di formazione è quello di creare valore come
arricchimento delle competenze e delle professionalità di ogni singola risorsa umana e che abbia
ripercussioni tangibili ed immediate sull’attività ispettiva e sui conseguenti risultati. Il risultato
tangibile non è, però, solo il conseguimento dell’accertato contributivo in termini di
raggiungimento degli obiettivi prefissati dall’Istituto, ma deve anche essere considerato come un
insieme di fattori strategici in grado di generare uniformità dei comportamenti ed elevazione
della qualità dell’attività ispettiva.
L’attività formativa programmata non può prescindere dalla prossima operatività
dell’Ispettorato nazionale del lavoro, il nuovo Ente creato allo scopo di coordinare le attività
ispettive del Ministero del lavoro, dell’INPS e dell’INAIL. In tale ottica si rende necessario
procedere ad una attività formativa specifica che tenda ad uniformare le funzioni, i
comportamenti e le prassi. Già a fine anno 2015 ed inizio 2016 sono state organizzati dei cicli
formativi destinati ai circa 1.300 ispettori INPS, ai circa 4.000 del Ministero del lavoro ed ai
circa 300 ispettori INAIL allo scopo di illustrare le principali novità normative in materia.
Anche nel corrente anno, con il coordinamento dell’Ispettorato nazionale del lavoro, si
continuerà su questa linea di intervento, concentrando, in particolare, l’attività formativa al
fine di supportare l’acquisizione della qualifica di pubblico ufficiale, con le conseguenze che ne
derivano, agli ispettori INPS e INAIL, come quelli del Ministero del lavoro che già la posseggono.
L’attività formativa tiene conto anche della nuova mission della “vigilanza documentale” ad
opera della Direzione Centrale Entrate, con la quale si è proceduto ad attivare un progetto
formativo di” Sviluppo di nuove sinergie tra l’attività di Verifica amministrativa e la Vigilanza”,
destinato ai funzionari responsabili della verifica amministrativa e della vigilanza di tutto il
territorio nazionale, allo scopo di rendere più efficace il targeting della verifica amministrativa,
migliorando la conoscenza delle banche dati interne ed esterne all’Istituto. Tale progetto
formativo, già attivato entro fine anno 2015, potrà essere riavviato, con gli opportuni
aggiornamenti ed integrazioni dovute all’introduzione in tutte le Sedi delle nuove procedure
informatiche a supporto dell’attività di vigilanza.
Per quanto riguarda gli ispettori INPS è stata condotta un importante attività formativa, sia
nel corso dell’anno 2015 che nel corso del corrente anno, attuata in tutte le Regioni,
propedeutica al rilascio delle nuove procedure di vigilanza, verbale web e VG unico, con il
risultato finale di aver completato in questo ambito la formazione tecnica di 1308 ispettori di
vigilanza e 20 dirigenti regionali della vigilanza, oltre 20 capi team ed ulteriori funzionari
individuati dalle Sedi.
Si procederà a realizzare un progetto ideato dal Gruppo di lavoro territoriale Formazione
che si pone l’obiettivo di analizzare il fabbisogno formativo del personale ispettivo e la
predisposizione di programmi formativi su tematiche specifiche, utilizzando il metodo didattico
a tre livelli: norma-prassi- caso concreto. In tal modo si realizzerà un sistema stabile, da
affiancare ai metodi formativi già in uso, trattando le varie problematiche sotto tre aspetti:
normativo, procedurale e metodologico.
L’attività formativa che ne deriva sarà georeferenziata e diversificata nei contenuti a
secondo della zona geografica interessata, mediante la creazione di un ambiente unico e
condiviso, tale da favorire il confronto tra gli ispettori, pur mantenendo il governo centrale dei
fabbisogni formativi. In tal modo sarà anche monitorata l’efficacia degli interventi formativi,
mediante la somministrazione di appositi questionari e si potranno apportare, se del caso, i
necessari correttivi.
Particolare rilevanza verrà data alla formazione sulle tematiche derivanti dalle novità
legislative in materia di lavoro a seguito dell’entrata in vigore del c.d. JOBS ACT e sul
conseguente impatto sull’attività ispettiva.
In considerazione poi dell’estensione dell’attività ispettiva al settore della Pubblica
amministrazione, finalizzata all’accertamento della regolarità contributiva, sarà realizzata una
formazione specifica per gli adempimenti contributivi peculiari della gestione dipendenti
pubblici.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
125
Verrà, anche, realizzato un progetto formativo sulle competenze relazionali, finalizzato alla
diffusione di modelli comportamentali improntati ad una logica di servizio e non solo coercitiva,
reinterpretando il ruolo istituzionale dell’ispettore e rendendolo più coerente alla funzione
preventiva e consulenziale che costituisce la mission della funzione ispettiva, secondo il nuovo
modello organizzativo.
Al fine, poi, di potenziare l’attività di indagine ispettiva mediante sempre più evolute
tecniche di intelligence volte ad intercettare i fenomeni distorsivi del mercato del lavoro e della
concorrenza sleale tra soggetti economici, verrà effettuato un intervento formativo in materia di
bilanci e fiscalità.
Da ultimo, verrà realizzato un momento formativo sulle tecniche di redazione del verbale
ispettivo, tendente ad omogeneizzare gli atti, ad elevare la qualità del verbale con evidenti
ripercussioni sul deflazionamento del contenzioso.
Di volta in volta verranno programmate videoconferenze tematiche o anche solo di
confronto sull’andamento delle attività, per sviluppare un sempre più forte vincolo di vicinanza
al corpo ispettivo ed alle sue varie problematiche.
VII) L’ATTIVITÀ DELL’INAIL
La vigilanza INAIL
In attuazione degli indirizzi impartiti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e delle
linee guida del Consiglio di indirizzo e vigilanza, l’INAIL, nel corso degli ultimi anni, al fine di
rafforzare e razionalizzare l’attività di controllo finalizzata al contrasto dei fenomeni
dell’evasione/elusione contributiva e del lavoro sommerso, ha realizzato un sistema di vigilanza
basato sullo sviluppo di strumenti tecnologici sempre più innovativi e sull’accesso alle banche
dati esterne attraverso la stipula di specifici accordi con altri Enti/organismi che svolgono
attività di controllo. In particolare, l’INAIL ha sottoscritto sulla base del Protocollo d’intesa del 4
agosto 2010 con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, l’INPS e l’Agenzia delle entrate
le seguenti convenzioni bilaterali con Agenzia delle entrate (nuovo accordo del 1.12.2015) e con
l’INPS (rinnovato il 3.08.2014). Per disporre dei dati presenti nel Registro Imprese, in data 30
gennaio 2016, è stata rinnovata la convenzione con Unioncamere.
Inoltre, al fine di verificare il rispetto della normativa in materia di lavoro e previdenziale,
l’INAIL ha previsto rapporti di collaborazione mediante la sottoscrizione di Protocolli d’Intesa
con la Guardia di Finanza (in data 14.03.2013) e il Comando generale del corpo delle capitanerie
di porto – Guardia costiera (in data 16.09.2013).
L’incremento delle banche dati disponibili è un obiettivo strategico per l’Istituto che
programma l’attività di vigilanza nell’ottica di prevenire gli abusi e sanzionare i fenomeni di
irregolarità sostanziale attraverso analisi sempre più accurate e tempestive, in particolare
analizzando gli esiti degli incroci dei dati e delle informazioni in possesso, da utilizzare per
individuare gli ambiti di intervento.
Metodologia - il sistema di Business Intelligence
L’INAIL ha realizzato un sistema di “Business Intelligence” che prevede sistematiche analisi
e studi approfonditi, svolti a livello centrale, attraverso cui seleziona le aziende potenzialmente
a rischio di evasione/elusione e/o di impiego di manodopera irregolare/”in nero”, meritevoli di
attenzione in rapporto a diversi fattori (confronto dati INAIL con quelli presenti nelle banche
delle altre Amministrazioni, incidenza infortuni, ecc.) per restituire legalità al lavoro e
preservando, per quanto possibile, anche equità e competitività alle aziende che operano nel
126
territorio italiano. Tale attività di Intelligence, preventiva e centralizzata, garantisce
trasparenza e oggettività nell’individuazione dei soggetti da sottoporre ad accertamento (liste di
evidenza).
8
FILTRO
PROPOSTA
ASSEGNAZIONE
ESECUZIONE
ESITO
Sistema Informativo INAIL
attività istituzionali
Intelligence
LISTE
Il SISTEMA DI BUSINESS INTELLIGENCE
Il sistema prevede:
- continue e sistematiche attività di analisi e studio per individuare
categorie/aziende/soggetti verso cui indirizzare l’azione di verifica ispettiva e di
controllo amministrativo;
- un monitoraggio sistematico dell’andamento dell’attività di vigilanza, attraverso i reports
forniti dalla procedura vigilanza ispettiva;
- un monitoraggio sull’efficacia delle liste di evidenza messe a disposizione del territorio,
nonché di quelle realizzate direttamente a livello locale.
Il Sistema di Business Intelligence alimenta le due principali direttrici dell’attività di
controllo espletata dall’Istituto: quella svolta dagli Ispettori e quella del personale
amministrativo.
Attività di vigilanza ispettiva
Si evidenzia che per l’Istituto le ispezioni hanno una finalità particolare perché sono una
componente rilevante e integrata nel processo complessivo di controllo e valutazione del
“rischio assicurato” quale strategia principale per garantire una uniforme applicazione delle
Tariffe sul territorio nazionale, evitando fenomeni distorsivi del mercato. E’ una finalità
riconosciuta anche nel Quadro strategico dell’Unione europea 2014 – 2020 in materia di salute e
sicurezza sul lavoro, dove si auspica un’attività ispettiva capace anche di sostenere il ruolo di
consulenza nei confronti del mondo della produzione.
Gli Ispettori operano a seguito di incarichi assegnati sulla base delle liste di evidenza che
costituiscono gli output del processo di intelligence e sono gestite all’interno di un Sistema
specializzato per la raccolta, la selezione ed il monitoraggio delle posizioni a rischio, individuate
anche attraverso l’analisi dell’andamento infortunistico, totalmente integrato con la procedura
di gestione dell’incarico ispettivo.
L’informatizzazione del sistema consente anche di studiare i fenomeni, quali ad esempio
quello del lavoro sommerso, attraverso l’analisi dei dati provenienti dall’attività ispettiva e
ricondotti in un’apposita banca dati denominata “Osservatorio dei Lavoratori Regolarizzati” e ciò
consente di indirizzare l’azione ispettiva nei confronti di imprese operanti nei settori in cui si
registra un’elevata propensione all’impiego di manodopera “in nero”.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
127
Al fine di incidere sul fenomeno del lavoro nero, strettamente connesso alla salute e
sicurezza dei lavoratori, i dati degli archivi INAIL sono incrociati con quelli contenuti nelle
Comunicazioni obbligatorie ai Servizi per l’impiego (provenienti dai flussi del Ministero del
lavoro), per individuare i datori di lavoro che hanno comunicato l’assunzione di lavoratori
tardivamente o dopo un evento infortunistico.
Personale ispettivo
La forza ispettiva in produzione ha subito una notevole riduzione a seguito delle disposizioni
legislative emanate in materia di risparmio della spesa pubblica, attestandosi la dotazione
organica da 351 unità nel 2013 a 346 unità al 31 dicembre 2014 e 29 unità al 31 dicembre 2015
(quindi, nel triennio si registra una riduzione della forza del 23,47% ed in particolare - 17 unità
tra il 2014 ed il 2015).
Si sottolinea, inoltre, che le risorse dedicate ai servizi di vigilanza e controllo sono
impegnate in attività ispettiva svolta sia sul versante delle aziende sia sul versante
dell’erogazione delle prestazioni economiche connesse agli infortuni mortali e gravi, alle
richieste di riconoscimento di Malattie professionale, ecc.
I risultati del periodo di attività 2013-2015
Con riferimento all’attività di vigilanza svolta nel periodo 2013 - 2015 si allegano i prospetti
di sintesi che riportano i dati relativi ai risultati conseguiti a livello nazionale e regionale e, nel
merito, si evidenzia quanto segue. I premi evasi accertati ammontano complessivamente ad Euro
415.212.234, registrando dati di produzione superiori agli obiettivi programmati.
Nel corso del triennio di attività sono stati regolarizzati 190.888 lavoratori di cui “in nero”
22.277 a fronte di 59.302 aziende risultate irregolari su un numero di aziende ispezionate in
diminuzione a causa delle minori risorse disponibili.
Si segnala che i risultati, conseguiti negli ultimi anni sul fronte dell’incremento della
percentuale delle aziende irregolari sulle ispezionate e dei premi omessi accertati, sono valsi
l’apprezzamento dell’International Social Security Association (ISSA).
128
I risultati - anno 2013
TABELLA 4.A.VII.1: UFFICIO VIGILANZA ASSICURATIVA - RISULTATI ANNO 2013
AZIENDE ISPEZIONATE LAVORATORI PREMI ACCERTATI
DIREZIONI
REGIONALI
AZIENDE
ISPEZIONATE
AZIENDE
IRREGOLARI
% AZIENDE
IRREGOLARI
SU ISPEZIONATE
LAVORATORI
REGOLARIZZATI
DI CUI IN
NERO
DA VERBALI
INAIL
DA VERBALI
ALTRI ENTI
DA CENSIMENTO
E/O
INDOTTO
PREMI ACCERTATI
COMPLESSIVI
Piemonte 2.145 1910 89,04% 5.219 764 10.491.962 1.648.690 2.541.370 14.682.022
Valle
d'Aosta
72 67 93,06% 315 45 34.441 4.963 16.963 56.367
Lombardia 4.588 3961 86,33% 11.065 1.287 17.700.336 3.952.806 6.087.936 27.741.079
Trentino 288 254 88,19% 573 47 290.583 66.739 379.089 736.411
Bolzano 226 185 81,86% 363 55 530.771 83.820 38.368 652.959
Veneto 2.139 1885 88,13% 4.272 542 5.447.999 1.345.068 2.065.230 8.858.297
Friuli V.G. 768 675 87,89% 2.030 341 3.407.666 204.512 409.087 4.021.265
Liguria 549 405 73,77% 1.065 87 1.890.469 267.243 839.606 2.997.318
Emilia
Romagna
2.351 1947 82,82% 7.445 888 4.932.477 796.786 2.208.829 7.938.092
Toscana 1.939 1740 89,74% 6.631 1.321 5.453.780 1.158.784 3.035.756 9.648.321
Umbria 426 386 90,61% 1.246 85 1.542.020 411.886 265.327 2.219.233
Marche 760 652 85,79% 2.261 238 1.724.860 336.036 426.187 2.487.083
Lazio 2.073 1720 82,97% 14.565 563 9.375.956 1.585.653 2.065.516 13.027.125
Abruzzo 334 281 84,13% 481 91 590.945 1.229.743 1.218.524 3.039.211
Molise 133 128 96,24% 720 66 504.575 52.772 107.336 664.683
Campania 1.558 1506 96,66% 3.624 525 12.154.119 1.236.911 3.795.658 17.186.689
Puglia 977 886 90,69% 2.924 283 5.527.206 1.314.231 1.749.720 8.591.156
Basilicata 224 204 91,07% 463 88 644.401 35.215 101.472 781.088
Calabria 563 550 97,69% 1.801 187 1.691.856 239.135 993.490 2.924.481
Sicilia 1.174 1050 89,44% 2.615 399 5.647.289 1.291.112 3.146.381 10.084.783
Sardegna 390 360 92,31% 414 81 352.763 402.495 738.084 1.493.342
ITALIA 23.677 20.752 87,65% 70.092 7.983 89.936.474 17.664.600 32.229.928 139.831.004
A fronte di 23.677 aziende ispezionate per 20.752 aziende sono state rilevate irregolarità
(lavoratori “in nero”, lavoratori irregolari, evasioni contributive, violazioni formali, ecc.), pari
all’87,65% del totale. Il numero dei lavoratori regolarizzati si è attestato a 70.092 di cui “in
nero” 7.983, pari al 134,03% dell’obiettivo programmato. Sono stati accertati premi per Euro
89.936.474 dalla liquidazione dei verbali INAIL ed Euro 32.229.928 dalle attività di verifica svolte
dal personale amministrativo (c.d. censimento) anche su specifiche liste di evidenza prodotte a
livello nazionale e/o locale. Si sottolinea che tale importo deriva dalle retribuzioni imponibili
evase accertate nel 2013, di cui oltre 3 miliardi di Euro rilevate dal solo personale ispettivo
dell’INAIL a seguito dell’attività ordinaria e di altri specifici piani/progetti realizzati.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
129
I risultati - anno 2014
TABELLA 4.A.VII.2: UFFICIO VIGILANZA ASSICURATIVA - RISULTATI ANNO 2014
AZIENDE ISPEZIONATE LAVORATORI PREMI ACCERTATI
DIREZIONI
REGIONALI
AZIENDE
ISPEZIONATE
AZIENDE
IRREGOLARI
% AZIENDE
IRREGOLARI
SU ISPEZIONATE
LAVORATORI
REGOLARIZZATI
DI CUI IN
NERO
DA VERBALI
INAIL
DA VERBALI
ALTRI ENTI
DA CENSIMENTO
E/O
INDOTTO
PREMI ACCERTATI
COMPLESSIVI
Piemonte 1.862 1615 86,73 5.487 795 10.687.290 1.512.451 3.155.262 15.355.003
Valle
d'Aosta
75 69 92,00 168 44 114.964 4.955 46.746 166.665
Lombardia 4.711 4003 84,97 10.286 813 21.525.843 4.231.405 5.665.206 31.422.454
Trentino 209 181 86,60 398 48 725.918 117.385 246.790 1.090.093
Bolzano 168 150 89,29 607 151 641.045 76.327 195.614 912.987
Veneto 2.165 1933 89,28 5.137 689 7.954.233 1.852.566 1.928.457 11.735.256
Friuli V.G. 653 583 89,28 1.888 284 4.742.436 195.587 285.177 5.223.200
Liguria 519 418 80,54 1.427 81 1.105.816 407.713 569.114 2.082.643
Emilia
Romagna
2.397 2016 84,12 8.142 980 6.741.918 1.532.557 1.716.627 9.991.102
Toscana 1.793 1588 88,57 6.255 1.387 5.360.141 1.464.846 1.874.400 8.699.387
Umbria 382 343 89,79 1.827 122 880.089 153.882 442.733 1.476.704
Marche 739 620 83,90 1.571 298 2.337.522 272.504 470.267 3.080.293
Lazio 2.328 1948 83,68 3.799 398 5.787.041 1.107.393 3.019.062 9.913.496
Abruzzo 277 246 88,81 684 56 776.353 263.751 729.249 1.769.353
Molise 137 130 94,89 430 52 345.012 78.021 170.626 593.659
Campania 1.519 1472 96,91 3.704 488 7.008.096 533.981 3.321.646 10.863.722
Puglia 1.053 938 89,08 2.664 281 7.426.719 1.405.653 1.671.981 10.504.354
Basilicata 198 181 91,41 594 97 501.210 86.992 1.818.925 2.407.127
Calabria 539 524 97,22 1.817 186 1.571.761 165.977 819.533 2.557.271
Sicilia 1.152 1031 89,50 2.206 397 4.276.544 747.286 2.908.355 7.932.184
Sardegna 384 354 92,19 372 85 786.521 188.252 403.072 1.377.845
ITALIA 23.260 20.343 87,46 59.463 7.732 91.296.473 16.399.485 31.458.842 139.154.799
Nel corso dell’anno 2014, a fronte di 23.260 aziende ispezionate, in 20.343 sono state
riscontrate irregolarità (impiego di lavoratori “in nero”, retribuzioni imponibili evase/eluse,
rischio assicurato non coerente con l’effettiva lavorazione svolta, violazioni formali per mancate
denunce, ecc.). Sono stati regolarizzati 59.463 lavoratori, compresi 7.732 lavoratori “in nero” e,
a seguito della lavorazione di verbali ispettivi INAIL, sono stati accertati premi per complessivi
Euro 91.296.473. Si sottolinea che tale importo deriva dalle retribuzioni imponibili evase
accertate nel 2014 e pari ad oltre di 3 miliardi di euro, per lo più derivate dalle ispezioni
effettuate nei confronti delle imprese presenti nelle liste di evidenza prodotte dal sistema di
business intelligence e messe a disposizione delle strutture territoriali.
130
I risultati - anno 2015
TABELLA 4.A.VII.3: UFFICIO VIGILANZA ASSICURATIVA - RISULTATI ANNO 2015
AZIENDE ISPEZIONATE LAVORATORI PREMI ACCERTATI
DIREZIONI
REGIONALI
AZIENDE
ISPEZIONATE
AZIENDE
IRREGOLARI
% AZIENDE
IRREGOLARI
SU ISPEZIONATE
LAVORATORI
REGOLARIZZATI
DI CUI IN
NERO
DA VERBALI
INAIL
DA VERBALI
ALTRI ENTI
DA CENSIMENTO
E/O
INDOTTO
PREMI ACCERTATI
COMPLESSIVI
Piemonte 1.655 1466 88,58 4.213 459 8.039.463 2.036.503 3.141.910 13.217.876
Valle
d'Aosta
68 66 97,06 294 49 55.218 20.857 16.346 92.421
Lombardia 4.168 3516 84,36 12.352 1.091 14.253.605 7.229.917 4.682.979 26.166.501
Trentino 191 156 81,68 548 46 486.670 241.550 419.271 1.147.491
Bolzano 204 151 74,02 312 27 260.691 85.211 152.955 498.857
Veneto 1.960 1755 89,54 5.156 527 7.415.465 1.128.246 1.951.486 10.495.197
Friuli V.G. 509 444 87,23 945 212 2.089.920 151.838 951.461 3.193.219
Liguria 482 412 85,48 1.176 58 2.013.610 401.995 763.153 3.178.758
Emilia
Romagna
1.957 1636 83,60 6.013 622 6.859.880 990.689 1.413.575 9.264.144
Toscana 1.533 1360 88,71 5.432 1.135 4.805.238 1.417.959 3.274.903 9.498.100
Umbria 426 384 90,14 1.178 168 1.046.971 119.949 228.892 1.395.812
Marche 748 631 84,36 1.576 222 2.119.781 427.428 617.579 3.164.788
Lazio 1.855 1535 82,75 8.971 349 6.150.979 1.050.744 4.319.139 11.520.862
Abruzzo 239 210 87,87 541 82 1.259.275 412.980 1.161.440 2.833.695
Molise 127 124 97,64 677 90 309.211 16.487 190.949 516.647
Campania 1.558 1516 97,30 4.215 501 8.528.680 502.614 3.922.161 12.953.455
Puglia 955 860 90,05 2.067 273 8.725.559 996.504 3.288.777 13.010.840
Basilicata 216 197 91,20 798 89 459.780 14.170 388.596 862.546
Calabria 501 497 99,20 1.940 208 2.237.456 261.440 1.420.203 3.919.099
Sicilia 1.120 943 84,20 2.435 302 3.746.108 890.184 3.156.310 7.792.602
Sardegna 363 348 95,87 494 52 636.306 136.357 730.859 1.503.522
ITALIA 20.835 18.207 87,39 61.333 6.562 81.499.866 18.533.622 36.192.943 136.226.431
Sono state ispezionate 20.835 aziende, riscontrando 18.207 aziende irregolari, pari
all’87,39% del totale. Il risultato ottenuto conferma la validità del sistema di business
intelligence che consente attraverso puntuali criteri di analisi e selezione, di indirizzare i
controlli ispettivi verso aziende che presentano elevati indicatori di rischio sul versante
dell’evasione/elusione contributiva, nonché dell’impiego di lavoratori irregolari. Sul totale di
61.333 lavoratori irregolari, 6.562 sono stati riscontrati “in nero” e a seguito della liquidazione
dei verbali ispettivi INAIL, sono stati accertati premi per complessivi Euro 81.499.866. Il risultato
conseguito deriva sia dalle retribuzioni imponibili evase rilevate dai funzionari di vigilanza nel
2015 e pari a circa 3 miliardi e mezzo di euro, nonché dalle differenze del tasso di premio
applicato riscontrate attraverso i controlli effettuati nei confronti delle imprese presenti nelle
liste di evidenza prodotte dal sistema di business intelligence e volte alla verifica del rischio
assicurato.
Controlli amministrativi per la lotta all’evasione/elusione contributiva
L’INAIL pone in essere iniziative finalizzate ad individuare soggetti/aziende presenti in altre
banche dati (Agenzia delle entrate, INPS e Registro Imprese) ma sconosciuti all’Istituto
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
131
attraverso operazioni c.d. di “censimento” che consentono di incrementare il numero dei
rapporti assicurativi e l’importo dei premi evasi, quali i censimenti per i settori “Industria”,
“Artigiani”, “Radiologi”, “Collaboratori imprese individuali non artigiane” e “Società Agenti di
Commercio”.
L’attività di censimento consiste nella selezione preliminare di settori produttivi che
presentano fattori di criticità e per i quali sono elaborate delle liste di aziende per le quali non
risulta istituito alcun rapporto assicurativo con l’INAIL, sulla base delle risultanze dell’incrocio
dei dati presenti nelle banche dati di riferimento (Registro imprese, Agenzie entrate, INPS). Per
tali liste è prevista la spedizione massiva centralizzata della diffida ex art. 16 del D.P.R. n.
1124/65 che produce comportamenti di emersione delle attività attraverso la regolarizzazione
spontanea dei rapporti assicurativi ed eventualmente anche a seguito di interventi ispettivi.
Nell’ambito delle attività amministrative ordinarie, inoltre, sono previsti controlli effettuati
su specifiche liste di lavorazione e monitoraggi presenti nella procedura istituzionale di cui si
illustrano le principali:
- T.U. 1124/65 Articolo 28 per le Ditte che non hanno inviato la denuncia delle retribuzioni
per uno o più anni ai fini della liquidazione del premio;
- domande OT24 con cui le aziende, operative da almeno un biennio, possono richiedere la
riduzione per prevenzione ex art. 24 d.m. 12.12.2000 e s.m.i. per gli interventi effettuati
per il miglioramento delle condizioni di sicurezza e di igiene nei luoghi di lavoro, in
aggiunta a quelli previsti dalla normativa in materia (Decreto legislativo n. 81/2008 e
successive modificazioni) - il controllo è finalizzato al recupero di agevolazioni non
dovute;
- richieste di regolarità contributiva (DURC on line), attività di verifica della congruità dei
dati presenti negli archivi istituzionali con quelli riportati nelle domande in istruttoria;
- denunce di nuovo lavoro che sono acquisite a seguito di verifica di congruità tra la voce
di lavorazione dichiarata e i dati presenti in procedura;
E’ altresì a disposizione delle strutture amministrative anche territoriali un applicativo
denominato Data Warehouse che consente di estrarre liste di evidenza dalle procedure
istituzionali sulla base di specifici parametri di ricerca selezionati.
Programmazione 2016
La programmazione dell’attività di vigilanza per l’anno 2016 è stata definita tenendo conto
della specificità della missione dell’Istituto, volta alla verifica della corretta valutazione del
rischio assicurato, nonché al contrasto del fenomeno del lavoro sommerso, nell’ambito della più
generale programmazione dell’istituendo Ispettorato nazionale del lavoro che nel corso
dell’anno potrà comportare un incremento delle attività di controllo in congiunta ossia forme di
collaborazione con le D.T.L. e l’INPS nella logica del miglioramento dell’azione di vigilanza
anche al fine di evitare la sovrapposizione degli interventi e per un migliore contrasto dei
fenomeni di illegalità più allarmanti (caporalato, utilizzo improprio del lavoro accessorio e delle
collaborazioni a partita IVA, ecc.).
La predetta programmazione, sviluppata in linea di continuità con gli indirizzi del Consiglio
di Indirizzo e Vigilanza, prevede i seguenti ambiti di intervento:
- “verifica rischio assicurato”, controlli peculiari per l’Istituto e da realizzare anche
attraverso l’incrocio dei dati INAIL con quelli dell’Agenzia delle entrate (Studi di settore)
e con quelli dell’INPS;
- “lotta all’evasione/elusione dei premi assicurativi”, rivolta prevalentemente verso
aziende che presentano dubbi in ordine al corretto inquadramento settoriale e/o alla
congruità delle retribuzioni denunciate sulle singole voci di lavorazione, da realizzare
incrociando i dati INAIL e INPS;
132
- “lavoro sommerso”, finalizzato anche alla diffusione di una maggiore cultura della
prevenzione della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro;
- “censimento”, istituzione di nuovi rapporti assicurativi per soggetti e imprese sconosciuti
all’INAIL, pur svolgendo attività soggetta all’obbligo assicurativo.
Per ciascuna di dette tipologie di verifica, sono previste le liste di evidenza predisposte a
cura delle strutture preposte.
VIII) L’ATTIVITÀ DELLE REGIONI E DEGLI ENTI TERRITORIALI
La legge delega 5 maggio 2009, n. 42, nel definire i caratteri dell’autonomia finanziaria
delle Regioni e degli Enti territoriali in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, ha inteso
affermare un ruolo primario di tali soggetti istituzionali nell’azione di contrasto all’evasione
fiscale, con l’obiettivo di favorire una piena e concreta responsabilizzazione degli stessi non solo
nella manovrabilità delle proprie fonti di finanziamento, ma anche nel recupero delle risorse
all’interno dell’ambito territoriale di riferimento. Vanno lette in questa direzione le disposizioni
di cui all’articolo 2, comma 2, lettera d) e all’art. 26, con le quali si affermano rispettivamente i
principi di “coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione e
all’elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale” e di “reciproca integrazione
delle basi informative di cui dispongono le Regioni, gli Enti locali e lo Stato per le attività di
contrasto dell’evasione dei tributi erariali, regionali e degli Enti locali, nonché di diretta
collaborazione volta a fornire dati ed elementi utili ai fini dell’accertamento dei predetti
tributi”.
Sulla base dell’assetto di ripartizione delle competenze e delle fonti di finanziamento
previsto dal Titolo V della Costituzione, le Regioni e gli Enti Locali gestiscono una quota
rilevante delle entrate e delle spese pubbliche. I dati pubblicati dall’Istat e relativi al Conto
economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche, redatto in conformità al regolamento
Ue n. 549/2013, testimoniano che nel 2015 gli Enti territoriali hanno gestito una quota pari al
30,7% delle entrate complessive della Pubblica amministrazione e una quota di spesa, connessa
alle competenze e funzioni amministrative esercitate, pari al 28,8% del totale della spesa della
PA. Sotto il profilo qualitativo, le competenze e le funzioni amministrative esercitate dagli Enti
territoriali afferiscono ad ambiti di spesa rilevanti quali la sanità, l’assistenza sociale,
l’orientamento e la formazione professionale, l’istruzione e il diritto allo studio, le politiche del
lavoro, il trasporto pubblico locale, la viabilità e le opere pubbliche, il turismo, l’industria, il
commercio e l’artigianato.
In tale contesto, la scelta del legislatore di riconoscere un ruolo attivo delle Regioni e degli
Enti territoriali nell’azione di contrasto all’evasione fiscale va intesa nel senso di affermare la
necessità di definire un modello di gestione che, pur mantenendo una natura unitaria, risulti
orientato a canoni di flessibilità e di integrazione tali da favorire una efficace interazione tra i
diversi attori della fiscalità.
La partecipazione dei Comuni alla lotta all’evasione
Per quanto concerne i Comuni, le misure finalizzate ad incentivare la partecipazione degli
stessi all'attività di accertamento tributario sono richiamate all’articolo 2, comma 10 del
Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 recante “Disposizioni in materia di federalismo fiscale
municipale”. Tali disposizioni, in particolare, intervengono su un modello di collaborazione
nell’azione di contrasto all’evasione già introdotto dall’articolo 1 del Decreto legge 30
settembre 2005, n. 203 e reso operativo a decorrere dal 2009.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
133
Inizialmente, il richiamato Decreto legge n. 203/2005 ha riconosciuto ai Comuni una quota
pari al 30% delle maggiori somme relative a tributi statali, riscosse a titolo definitivo sulla base
di una segnalazione qualificata da parte del Comune stesso. Attraverso il Decreto legge n. 31
maggio 2010 n. 78, tale incentivo è stato elevato al 33%, estendendo contestualmente la
partecipazione dei Comuni all’accertamento contributivo, attraverso il riconoscimento di un
incentivo pari al 33% delle sanzioni civili applicate sui maggiori contributi riscossi a titolo
definitivo. Successivamente, attraverso il Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, la quota dei
compensi riconosciuta ai Comuni è stata elevata al 50%, con contestuale estensione di tale forma
premiale anche alle somme corrisposte non a titolo definitivo. In ultimo, attraverso l’art. 1
comma 12bis del Decreto legge 13 agosto 2011 n. 138 , la quota di partecipazione incentivata
all’accertamento fiscale è stata ulteriormente elevata al 100% per il triennio 2012/2014 poi
successivamente estesa sino al 2017 dall’articolo 10, comma 12-duodiecies del Decreto legge 31
dicembre 2014 n. 192.
Attraverso le summenzionate disposizioni, cui hanno fatto seguito una serie di interventi
attuativi, si è infatti dato inizio ad un percorso di contrasto all'evasione fiscale e contributiva
che ha previsto la partecipazione attiva dei Comuni.
La collaborazione dei Comuni si sostanzia nelle c.d. segnalazioni “qualificate” da
trasmettere all’Agenzia delle entrate o alla Guardia di Finanza, intendendo tali le segnalazioni
riguardanti “atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche,
comportamenti evasivi ed elusivi”. La segnalazione dei comportamenti evasivi od elusivi non
presuppone necessariamente che gli atti, fatti e negozi debbano essere immediatamente
traducibili in un avviso di accertamento di maggiori imposte, ma il Comune ha la possibilità di
strutturare la segnalazione (non limitandosi però ad indicare meri indizi di evasione) avendo cura
di inserire quelle che, concettualmente, sono le presunzioni dell’evasione, sulla base delle quali
si attiverà, se necessario, l’attività istruttoria dell’Amministrazione finanziaria.
Il passaggio dal quadro normativo all’attuazione non si è limitato alla previsione di un
accesso più ampio e sistematico da parte degli uffici comunali alle basi informative rilevanti ai
fini fiscali, ma ha richiesto l’attivazione di un percorso complesso ed articolato di analisi, studio
e confronto congiunto che ha comportato, tra l’altro, una serie di sforzi necessari al fine di
adeguare la macchina amministrativa comunale. Il risultato di tale percorso è stata la
definizione di vere e proprie procedure codificate per lo svolgimento delle attività di indagine e
controllo. Le segnalazioni qualificate vanno indicate all’interno di cinque ambiti di applicazione
predeterminati e specificatamente inseriti all’interno dell’applicativo PuntoFisco di Agenzia
delle entrate: “commercio e professioni”; “Urbanistica e territorio”; “proprietà edilizie e
patrimonio immobiliare”; “residenze fittizie all’estero”; “disponibilità di beni indicativi di
capacità contributiva”.
Oltre al vantaggio premiale “diretto” disciplinato dal decreto, i Comuni coinvolti
beneficiano di vantaggi riflessi, rappresentati dal conseguente incremento delle entrate da
addizionale comunale IRPEF, per effetto delle maggiori imposte accertate e riscosse a seguito
degli sforzi messi in campo. Ulteriore beneficio riflesso è rappresentato della diminuzione dei
soggetti che possono fruire (ovvero fruire in misura minore) di prestazioni sociali agevolate, a
seguito del maggior reddito accertato, che incide ai fini della determinazione della capacità
reddituale ai fini ISEE. Occorre peraltro evidenziare come la possibilità di accesso da parte dei
Comuni alle basi informative messe a disposizione dall’Agenzia delle entrate abbia
rappresentato anche un importante strumento per il recupero dei tributi locali e, in un contesto
più generale, abbia generato effetti positivi in termini di efficientamento dell’azione
amministrativa.
L’attività di controllo effettuata da parte dei Comuni determina, inoltre, benefici in termini
di emersione della base imponibile, e conseguentemente di maggiore gettito, anche per le
Regioni. Da un lato, infatti, le segnalazioni qualificate rilevanti ai fini IVA solitamente
consentono un contestuale accertamento, da parte dell’Agenzia delle entrate, di una maggiore
base imponibile ai fini IRAP; quelle rilevanti ai fini IRPEF determinano un conseguente
incremento delle entrate da addizionale regionale IRPEF. Proprio in tal senso, riconoscendo la
134
rilevanza dell’attività di controllo svolta dai Comuni, alcune Regioni hanno previsto, con un
intervento di natura normativa, l’estensione delle misure premiali stabilite dal legislatore
nazionale anche a valere sull’IRAP e sull’addizionale regionale all’IRPEF.
Nella Tabella 4.A.VIII.1 sono evidenziati i risultati dell’attività di recupero fiscale effettuata
sulla base delle segnalazioni qualificate dei Comuni, articolati per territorio regionale di
riferimento. I dati si riferiscono al periodo febbraio 2009-marzo 2016. Nel periodo considerato
sono state inviate, da parte delle Amministrazioni comunali, 82.637 segnalazioni che hanno
portato ad una maggiore imposta accertata per circa 317 milioni di euro e a maggiori somme
riscosse per 84,7 milioni di euro. L’analisi della Tabella 4.A.VIII.1 riflette profonde differenze
territoriali in ordine ai risultati conseguiti attraverso tale strumento di attività, testimoniando
una risposta eterogenea da parte delle macchine amministrative comunali alla gestione del
cambiamento, che impone come requisiti ineludibili il recupero di efficienza, di conoscenza ed
operatività nonché la definizione di un meccanismo razionale e compiuto di relazioni tra le
diverse articolazioni organizzative del Comune e gli attori istituzionalmente deputati all’attività
di recupero fiscale.
TABELLA 4.A.VIII.1: GLI ESITI DELL’ATTIVITÀ DI RECUPERO FISCALE DERIVANTE DALLE C.D.
“SEGNALAZIONI QUALIFICATE DEI COMUNI” NEL PERIODO FEBBRAIO 2009-MARZO 2016
Numero segnalazioni
Maggiore imposta accertata
totale
(valori in euro)
Riscosso totale
(valori in euro)
ABRUZZO 401 896.933,00 591.366,83
BASILICATA 1 0,00 0,00
CALABRIA 5.840 6.853.792,99 1.008.881,40
CAMPANIA 1.034 1.032.255,00 259.822,68
EMILIA-ROMAGNA 29.734 96.676.982,88 32.615.158,46
FRIULI-VENEZIA GIULIA 808 2.667.138,00 522.787,24
LAZIO 3.063 2.000.594,00 901.695,45
LIGURIA 4.892 23.678.136,50 5.574.520,05
LOMBARDIA 13.931 94.479.559,70 25.852.905,64
MARCHE 1.704 18.288.273,81 1.743.772,25
MOLISE 113 41.872,00 2.011,01
PIEMONTE 4.894 32.633.725,88 5.485.224,64
PUGLIA 401 7.022,00 0,00
REGIONE NON DISPONIBILE 25 0,00 0,00
SARDEGNA 638 1.763.519,72 1.222.973,87
SICILIA 2.591 8.752.469,00 413.349,18
TOSCANA 7.583 15.756.368,00 4.887.457,02
TRENTINO-ALTO ADIGE 7 0,00 0,00
UMBRIA 747 656.678,00 470.087,18
VALLE D'AOSTA 37 34.949,00 0,00
VENETO 4.193 10.864.818,98 3.209.516,61
TOTALE 82.637 317.085.088,46 84.761.529,51
Fonte: IFEL- Istituto per la Finanza e l'Economia Locale
La partecipazione delle Regioni alla lotta all’evasione
Le modalità di partecipazione delle Regioni all’azione di contrasto all’evasione fiscale sono
richiamate agli articoli 9 e 10 del Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68. Le connessioni di
sistema tra Amministrazioni regionali e Agenzia delle entrate interessano l’azione di controllo
riferita all’IRAP, all’addizionale regionali IRPEF e all’imposta sul valore aggiunto (IVA).
Per quanto concerne l’IRAP e l’addizionale regionale IRPEF, tali fonti di finanziamento, pur
assumendo la natura di tributi propri derivati delle Regioni ai sensi dell’articolo 8, comma 3 del
Decreto legislativo n. 68/2011, sono affidate in gestione attraverso appositi accordi
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
135
convenzionali all’Agenzia delle entrate, per quanto attiene alle attività di controllo, di rettifica
della dichiarazione, di accertamento e di contenzioso. Gli accordi convenzionali riconoscono alla
Regione poteri di indirizzo e di controllo delle attività di gestione delle imposte, che si esplicano
nella facoltà di definire, con apposito atto, le strategie generali che devono ispirare le attività
di assistenza e di controllo, in materia di imposte, nei confronti dei contribuenti con domicilio
fiscale nell’ambito della Regione. Con il medesimo atto possono, altresì, essere indicati i criteri
generali per l’individuazione dei soggetti da sottoporre a controllo. Nell’ambito della
commissione paritetica per il coordinamento delle attività di gestione dei tributi possono inoltre
essere individuati, in relazione alle peculiarità della realtà economica territoriale, alcune
categorie economiche o tipologie di contribuenti di significativo interesse per la Regione.
Le misure maggiormente innovative introdotte dal Decreto legislativo n. 68/2011 in materia
di concorso delle Regioni alla lotta all’evasione sono tuttavia quelle rappresentate al comma 2
dell’articolo 9. Con tale disposizione, infatti, si riconosce alle Regioni, in relazione ai criteri di
territorialità del gettito previsti dalla L. 42/2009, una quota del gettito “riferibile al concorso
della Regione nell’attività di recupero fiscale in materia di IVA”. Il comma 4 del medesimo
articolo demanda ad un Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze le modalità attuative
di tali disposizioni. A distanza di oltre sette anni dall'approvazione della legge delega 42/2009 e
di cinque anni dall'approvazione dei decreti attuativi, tali disposizioni non risultano ancora
intervenute.
I ritardi nell’adozione delle modalità attuative risiedono nelle difficoltà incontrate nella
concreta definizione delle azioni che dovranno essere svolte dalle Regioni ai fini di qualificare il
concorso nell’attività di recupero fiscale ai fini IVA, nonché di individuazione dei criteri di
misurazione di tale attività.
Risulta necessario, in tale contesto, definire, nel rispetto dell’unitarietà dell’azione di
recupero fiscale, un quadro positivo e concreto di azioni affidate alle Regioni ai fini dell’attività
di recupero fiscale ai fini IVA, che siano di natura complementare e pertanto ad integrazione
delle misure già poste in essere dai soggetti istituzionali preposti all’azione di contrasto
dell’evasione fiscale. Tale attività di collaborazione deve essere stabilita in modo unitario ed
organico secondo un approccio top-down, e non affidata a forme volontarie di accordo su base
territoriale. La positiva esperienza della partecipazione dei Comuni nella lotta all’evasione
testimonia come l’individuazione degli ambiti di tale intervento complementare richieda come
necessario presupposto l’attivazione di un percorso di confronto e condivisione che coinvolga le
Regioni, il Ministero dell’economia e delle finanze e le Agenzie fiscali.
I contorni dell’attività di partecipazione delle Regioni alla lotta all’evasione non devono
tuttavia limitarsi alla previsione di procedure analitiche di controllo ex post ma devono al
contempo considerare, valorizzandone i contenuti, la capacità di intervento normativo e
regolamentare delle Regioni e tenere conto di tutte le procedure di verifica e controllo connesse
al rilascio di autorizzazioni/concessioni, all’esecuzione di contratti, al riconoscimento di
contributi e/o altri sussidi pubblici nonché all’erogazione di servizi che l’Amministrazione
regionale effettua in un ampio e variegato novero di funzioni pubbliche, in grado di stimolare e
diffondere la cultura della fedeltà fiscale e agevolare la tax compliance, in linea con le strategie
complessive definite dal Governo e dell’Amministrazione finanziaria. Il riassetto istituzionale
degli Enti territoriali attuato dalla Legge 7 aprile 2014, n. 56 consente peraltro, in tale contesto,
di definire su base territoriale accordi convenzionali tra Regioni ed i nuovi Enti di area vasta,
finalizzati a prevedere attività di supporto e controllo ispettivo all’interno dell’ambito
territoriale di competenza.
Per quanto attiene infine alle modalità di misurazione del concorso delle Regioni al
recupero fiscale ai fini IVA, e conseguentemente ad una valutazione circa la qualità e
all’efficacia delle azioni poste in essere dalle singole Amministrazioni, si evidenzia la necessità
di fare ricorso ad un indicatore di compliance che, tenendo conto sia dell’evoluzione del ciclo
economico sia delle variazioni di natura normativa che recano un impatto di natura diretta sul
gettito, sia in grado di stimare la variazione del tax gap su base regionale. In tal modo, si
potrebbe rendere evidente il collegamento tra l’efficacia delle azioni adottate dai singoli sistemi
136
regionali e l’ammontare delle misure premiali ad essi riconosciute, stimolandoli quindi a
migliorare di anno in anno la qualità e l’intensità dei propri interventi.
B) LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE IN AMBITO FISCALE
La cooperazione internazionale IVA nell’ambito dell’Unione europea
La cooperazione amministrativa IVA è disciplinata a livello comunitario dal Regolamento n.
904/2010/UE. Nell’ambito dell’Amministrazione fiscale italiana l’assetto organizzativo è così
strutturato: il Direttore Generale delle Finanze è la cosiddetta “autorità competente”,
responsabile principale delle interlocuzioni con gli altri Stati membri e con la Commissione
Europea; l’Ufficio Centrale di Collegamento (C.L.O. Central Liaison Office) è incardinato presso
il Dipartimento delle Finanze, Direzione Relazioni Internazionali; i tre Servizi di collegamento
designati dall’Autorità competente per procedere a scambi diretti di informazioni sono l’Agenzia
delle entrate, l’Agenzia delle dogane, ed il Comando generale della Guardia di Finanza.
Il C.L.O. ha il ruolo di promuovere la cooperazione internazionale, di monitorare l’attività
svolta dai Servizi di collegamento, di assicurare l’equilibrata distribuzione dei flussi informativi.
I Servizi di collegamento gestiscono direttamente l’operatività dello scambio di
informazioni. Essi provvedono a riversare ogni richiesta lavorata, sia in entrata sia in uscita, in
una Banca dati condivisa con le altre Strutture e con il C.L.O. (cosiddetta “banca dati CLO”).
Nel corso del 2015 l’Amministrazione fiscale italiana ha ricevuto 2.772 richieste di
cooperazione in ambito IVA e ne ha inviate 2.662. Sono state inviate risposte rispetto a 1.940
richieste e ricevute risposte rispetto a 1.860 richieste. Nella Tabella 4.B.1 si riporta un riepilogo
complessivo, con ripartizione per singolo Stato membro dell’Unione europea. È da evidenziare
che le richieste inviate da parte dell’Amministrazione italiana nel 2015 costituiscono circa il 30%
in più di quelle inviate nel 2014.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
137
TABELLA 4.B.1: SCAMBIO DI INFORMAZIONI IVA (DATI DEL 2015)
Richieste ricevute Risposte inviate Richieste inviate
Risposte
ricevute
Austria 38 33 119 84
Belgio 43 36 58 51
Bulgaria 115 102 70 67
Cipro 6 4 27 24
Repubblica Ceca 156 79 116 59
Germania 574 452 977 791
Danimarca 19 15 5 3
Estonia 5 3 5 4
Grecia 18 13 26 13
Spagna 92 73 159 77
Finlandia 4 2 3 2
Francia 387 290 169 114
Regno Unito 42 25 113 77
Croazia 7 4 9 7
Ungheria 241 143 75 39
Irlanda 2 2 8 5
Lituania 6 4 16 12
Lussemburgo 7 4 13 9
Lettonia 24 15 38 14
Malta 93 74 29 19
Paesi Bassi 24 13 140 75
Polonia 296 198 139 76
Portogallo 47 32 32 24
Romania 316 207 125 47
Svezia 8 6 8 5
Slovenia 57 41 108 107
Repubblica Slovacca 145 70 75 55
Totale 2.772 1.940 2.662 1.860
Controlli multilaterali
Il C.L.O. coordina anche la partecipazione dell’Amministrazione fiscale italiana ai controlli
multilaterali, che rappresentano uno specifico strumento di cooperazione amministrativa,
previsto dagli articoli 29 e 30 del Regolamento UE 904/2010. Tali controlli sono finanziati dal
Programma comunitario Fiscalis.
Nel corso del 2015 l’Italia ha promosso, quale Paese capofila, 2 nuovi controlli multilaterali,
entrambi rivolti al contrasto delle cosiddette “frodi carosello”. Le indagini amministrative,
coordinate dal C.L.O., sono state innescate dall’Agenzia delle entrate a seguito di indagini
preventive che hanno individuato, nei diversi settori di competenza degli operatori coinvolti,
una potenziale frode per un valore stimato di circa 24 milioni di euro. I controlli multilaterali
promossi dall’Italia sono stati svolti insieme agli Stati membri elencati in Tabella, nel settore
commerciale identificato.
TABELLA 4.B.2: CONTROLLI MULTILATERALI
Settore commerciale Paesi partecipanti
Elettronica Danimarca, Germania, Lettonia, Polonia, Slovacchia e Ungheria
Commercio cani Francia
La Tabella 4.B.3 elenca i controlli multilaterali attivati da altri Stati membri a cui l’Italia ha
preso parte nel corso del 2015.
138
TABELLA 4.B.3: CONTROLLI MULTILATERALI
Identificativo Controllo Settore Paese Capofila Altri Paesi
Frodi carosello Paesi Bassi
Gas + CO2 Germania Slovacchia, Francia
Trasfer Pricing (telefonia) Paesi Bassi Germania, Lussemburgo, Regno Unito
Fiori Paesi Bassi
Tessili Slovenia
EUROFISC
Il Regolamento UE 904/2010 ha anche istituito “Eurofisc”, un network di cooperazione
amministrativa in ambito IVA mirato che funziona come meccanismo di early warning rispetto a
casi di frodi in settori specifici. I funzionari dei diversi Stati membri cooperano interagendo
attraverso un rapporto diretto, assistiti dal supporto logistico e organizzativo della Commissione
Europea.
La Direttiva 8 ottobre 2010 del Ministro dell’economia e delle finanze ha disposto la
partecipazione congiunta ad Eurofisc dell’Agenzia delle entrate, dall’Agenzia delle dogane e
dalla Guardia di Finanza, nella loro qualità di Servizi di collegamento con un coordinamento
nell’ambito della cosiddetta “cabina di regia”.
A livello comunitario, nel complesso l’attività di Eurofisc presenta ancora alcune criticità,
connesse principalmente alla mancanza di un pieno coordinamento tra gli Stati membri nelle
analisi di rischio congiunte. Tale circostanza non consente di utilizzare immediatamente i dati
condivisi ai fini dell’individuazione dei fenomeni fraudolenti oggetto di indagine.
Le strutture operative dell’Amministrazione finanziaria italiana, tuttavia, sono concordi nel
ritenere utile tale strumento di cooperazione e nell’auspicarne un rafforzamento, come
prospettato dalla Commissione europea nel recente Piano d’azione sull’IVA.
La cooperazione internazionale nel settore dell’imposizione diretta
In ambito europeo la cooperazione amministrativa nel campo della fiscalità diretta è
disciplinata dalla Direttiva 2011/16/UE del 15 febbraio 2011, che è stata di recente più volte
emendata. Anche in questo settore l’assetto della cooperazione prevede un’Autorità
competente, che per l’Italia è il “Direttore Generale delle Finanze”, un Ufficio Centrale di
Collegamento (incardinato presso il Dipartimento delle Finanze, Direzione Relazioni
Internazionali), e due Servizi di collegamento, designati dall’Autorità competente per procedere
a scambi diretti di informazioni, individuati presso l’Agenzia delle entrate ed il Comando
generale della Guardia di Finanza.
La cooperazione nell’ambito della Direttiva 2011/16/UE riguarda tutte le imposte, fatta
eccezione per l'IVA e le accise (disciplinate da altri strumenti di cooperazione).
Nel corso del 2015 l’Amministrazione fiscale italiana ha ricevuto 220 richieste di
cooperazione e ne ha inviate 149. Sono state inviate risposte rispetto a 157 richieste e ricevute
risposte rispetto a 141 richieste. Sono state inviate informazioni su base spontanea in 82 casi e
ricevute informazioni su base spontanea in 52 casi. Nella Tabella 4.B.4 vi è un riepilogo
complessivo, con ripartizione delle richieste per singolo Stato membro dell’Unione europea.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
139
TABELLA 4.B.4: RICHIESTE DI COOPERAZIONE – ANNO 2015
Numero di
richieste
inviate
Numero di
richieste
ricevute
Numero di
risposte
inviate
Numero di
risposte
ricevute
Austria 6 11 6 7
Belgio 2 2 2 2
Bulgaria 3 0 0 0
Cipro 3 0 0 5
Rep. Ceca 2 4 1 1
Germania 18 22 17 14
Danimarca 1 1 1 1
Estonia 0 0 0 0
Grecia 1 3 3 0
Spagna 11 23 4 11
Finlandia 0 0 0 0
Francia 16 70 41 13
Croazia 1 10 11 7
Ungheria 5 2 6 2
Irlanda 7 5 5 6
Lituania 0 1 1 0
Lussemburgo 13 2 1 14
Lettonia 0 6 7 0
Malta 2 0 0 1
Olanda 10 10 5 11
Polonia 3 30 28 3
Portogallo 5 3 3 4
Romania 3 2 3 7
Svezia 1 0 0 1
Slovenia 13 1 0 10
Slovacchia 0 1 4 3
Regno Unito 23 11 8 18
149 220 157 141
La direttiva prevede anche lo scambio automatico di informazioni finanziarie che sarà
operativo dal 2017, con riferimento alle informazioni sui periodi di imposta 2016.
In ambito internazionale la cooperazione amministrativa nel campo della fiscalità diretta si
basa sulle convenzioni fiscali sulla doppia imposizione, che prevedono una disposizione sullo
scambio di informazioni, sui cosiddetti Tax information exchange agreements (TIEA), sulla
Convenzione multilaterale OCSE/Consiglio d’Europa sulla mutua assistenza amministrativa in
materia fiscale (di cui l’Italia è parte).
Sulla base di tali strumenti, nel corso del 2015 l’Amministrazione fiscale italiana ha ricevuto
9 richieste di cooperazione e ne ha inviate 66. Nella Tabella 4.B.4 vi è un riepilogo complessivo,
con ripartizione delle richieste per singolo Paese.
140
TABELLA 4.B.4: RICHIESTE DI COOPERAZIONE – ANNO 2015
Paesi
Numero di
richieste
inviate
Numero di
richieste
ricevute
Numero di
risposte
inviate
Numero di
risposte
ricevute
AE Emirati Arabi Uniti 1
1
AR Argentina
5 19
AU Australia 2
1
AZ Azerbaigian
BR Brasile 7
2
CA Canada 2
CH Svizzera 7
4
JP Giappone 5
KZ Kazakistan 11
3
MX Messico 1
NO Norvegia
1
4
NZ Nuova Zelanda 2
RU Russia 15
8 1
SA Arabia Saudita 1
SG Singapore 3
1
SM San Marino 3
2
TN Tunisia
2
TR Turchia
1
UA Ucraina
3 2
US Stati Uniti 6
1 6
66 9 30 28
L’evasione fiscale internazionale
L’Italia è in prima linea a livello internazionale nel promuovere la trasparenza fiscale. In
nostro Paese è parte della Convenzione multilaterale OCSE/Consiglio d’Europa sulla mutua
assistenza amministrativa in materia fiscale, che costituisce la base giuridica a livello globale
per lo scambio di informazioni su richiesta, spontaneo e automatico. Sotto la spinta del G20, che
ha costantemente incoraggiato i paesi a firmare la Convenzione, oggi sono 98 le giurisdizioni
firmatarie (di recente anche Panama ha chiesto di aderire) e la Convenzione è in vigore per la
maggior parte di queste giurisdizioni.
A livello internazionale, a partire dal 2009, numerosi sono stati i progressi compiuti in
materia di rafforzamento della cooperazione amministrativa. Dal 2009 è operativo il Global
Forum sulla Trasparenza e sullo Scambio di informazioni fiscali, il cui obiettivo è di assicurare il
monitoraggio della attuazione dello scambio di informazioni. Il Global Forum conta oggi 135
membri, tutti soggetti ad un processo di revisione alla pari sull’attuazione legislativa e pratica
dello scambio di informazioni su richiesta.
Di recente, l’attenzione internazionale si è focalizzata sullo scambio automatico di
informazioni. Sotto la spinta di una iniziativa pilota di Francia, Germania, Italia, Spagna e Regno
Unito, nel 2013 i Ministri delle Finanze del G20 e i Governatori delle Banche Centrali hanno
appoggiato l’attuazione di un nuovo standard globale sullo scambio automatico di informazioni
finanziarie. Tale standard (Common Reporting Standard) è stato sviluppato in ambito OCSE e
adottato nel luglio del 2014.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
141
Ad oggi 54 Paesi si sono impegnati ad attuare il Common Reporting Standard (CRS) a partire
dal 2016 e a scambiare una quantità di informazioni rilevanti a disposizione a partire dal 2017.
Altri 47 Paesi si sono impegnati a farlo a partire dal 2017 e a scambiare un flusso rilevante di
dati per alcuni soggetti a partire dal 2018.
In ambito europeo, sotto la Presidenza italiana, è stata adottata la Direttiva 2014/107 che
ha incorporato il Common Reporting Standard (CRS) nella legislativa comunitaria (attraverso una
modifica alla Direttiva 2011/16 sulla cooperazione amministrativa). Il nuovo standard consentirà
di avere informazioni su base automatica sui conti correnti dei soggetti residenti in Paesi che
hanno sottoscritto il CRS, anche se detenuti attraverso entità giuridiche di cui essi sono
beneficiari effettivi. Il principale beneficio del CRS è costituito dal fatto che esso costituisce un
modello standardizzato di reporting e scambio di informazioni tra autorità fiscali, che assicurerà
maggiore compliance da parte dei contribuenti e un più efficace ed efficiente utilizzo delle
informazioni da parte delle Amministrazioni. Le informazioni ricevute nell’ambito dello scambio
automatico costituiranno un’importante fonte di innesco per successive richieste mirate su casi
oggetto di accertamenti fiscali.
A partire dal 2017, quando le Amministrazioni fiscali inizieranno a ricevere le informazioni
sulla base del CRS, sarà possibile fare un importante salto di qualità nella cooperazione
amministrativa.
Infine, il programma di voluntary disclosure, introdotto con la con la L. 186/2014 come
strumento di collaborazione volontaria per l’emersione dei capitali detenuti all’estero, è stato
adottato proprio per concedere ai contribuenti una opportunità di regolarizzazione prima
dell’attuazione dello scambio automatico di informazioni, che assicurerà la piena trasparenza
sulle attività finanziarie detenute all’estero dai soggetti residenti in Italia.
C) LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE IN AMBITO CONTRIBUTIVO
La cooperazione internazionale in ambito contributivo
La Direzione Generale per l’attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali partecipa agli incontri, sulle tematiche di propria competenza, tenuti presso organismi
comunitari e internazionali, in primo luogo con riferimento ai Working Groups del Comitato SLIC
(Comitato degli Alti responsabili dell’Ispettorato del lavoro - Senior Labour Inspectors
Committee). Soprattutto, negli ultimi anni, è stata realizzata proficuamente la collaborazione
attiva ai lavori del Gruppo (TREND), composto da esperti della Commissione Europea in materia
di recepimento della Direttiva 2014/67/UE, sul distacco transnazionale di lavoratori nonché alle
riunioni di coordinamento dell’apposito tavolo tecnico costituito presso il Segretariato Generale
volte all’approfondimento delle problematiche concernenti la trasposizione della citata direttiva
nell’ordinamento nazionale, prestando, altresì, il necessario supporto all’Ufficio Legislativo nella
redazione del testo del decreto legislativo nazionale (Decreto legislativo n. 136 del 17 luglio
2016).
In particolare, si evidenzia come la citata normativa comunitaria abbia previsto un deciso
rafforzamento degli strumenti di cooperazione amministrativa e mutua assistenza tra gli Stati
membri in materia di distacco transnazionale e l’individuazione, in capo alle Autorità nazionali
competenti, di obblighi di collaborazione particolarmente stringenti, anche attraverso il
potenziamento del sistema IMI (Sistema di Informazione del Mercato Interno), utilizzato dalle
autorità di controllo dei diversi paesi dell’UE per l’agevole e tempestiva trasmissione di notizie
relative alle imprese e ai lavoratori interessati a situazioni di distacco transnazionale (attraverso
domande pre-tradotte e sistemi di traduzione automatica).
A tale riguardo si sottolinea che la nuova disciplina prevede che lo scambio di informazioni
mediante IMI tra le autorità di controllo dei singoli Stati membri avvenga nel rispetto di
142
tempistiche piuttosto serrate: 2 giorni lavorativi, ove le notizie richieste da un altro Paese
dell’UE possano essere acquisite mediante la mera consultazione di banche dati e vi siano
ragioni di urgenza chiaramente indicate e motivate nella relativa istanza; 25 giorni lavorativi in
tutti gli altri casi compresi quelli in cui sia necessario effettuare accertamenti ispettivi al fine di
fornire un’adeguata risposta.
La Direttiva 2014/67/UE e il Decreto legislativo n. 136/2016 di recepimento della stessa
inoltre, hanno previsto l’implementazione del sistema IMI attraverso l’attivazione di due nuove
funzionalità relative, rispettivamente, alla richiesta di notifica di un provvedimento
amministrativo o giudiziario e alla richiesta di recupero di sanzioni amministrative pecuniarie. Si
sottolinea in proposito che tali nuove funzionalità potranno essere utilizzate dall’autorità
procedente solo previa attestazione di aver tentato infruttuosamente la notifica e il recupero
oggetto della richiesta e con esclusivo riferimento ad atti concernenti la violazione della
normativa sul distacco transnazionale.
Si precisa, in proposito, che il decreto di recepimento della suddetta direttiva attribuisce
all’Ispettorato nazionale del lavoro e alle sue articolazioni territoriali la competenza alla
gestione delle richieste di notifica di provvedimenti trasmesse dalle autorità di altri Stati
membri e l’invio a queste ultime di proprie richieste di notifica di provvedimenti e di recupero
di sanzioni pecuniarie amministrative. La trattazione delle richieste di recupero transazionale di
sanzioni provenienti da autorità di altri Stati membri, trasmesse per il tramite dell’Ispettorato
nazionale medesimo, saranno invece di competenza delle Corti d’appello.
Premesso quanto sopra la Scrivente ha provveduto a garantire la partecipazione di propri
rappresentanti all’incontro formativo sul sistema IMI, nell’ambito della Commissione europea
(D.G. Occupazione, affari sociali e inclusione) tenutosi a Bruxelles nello scorso mese di giugno e
ha provveduto alla ricognizione dei referenti degli Uffici territoriali per la relativa registrazione
mirata all’utilizzo del sistema IMI.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
143
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
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across Italy”, Argomenti di Discussione dell’Agenzia delle entrate, n.2.
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reddito”, Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze, n. 2.
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enforcement an analysis of developing country experience”, Lavoisier.
D'Agosto E., Marigliani M., Pisani S. (2016), “A general framework for measuring VAT
compliance in Italy”, documento interno, Agenzia delle entrate.
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diritto finanziario e scienza delle finanze, n. 2.
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Estimations”, No 65, Taxation Studies, Directorate General Taxation and Customs Union,
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2013-14”, March, London.
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Member States: 2016 Final Report”, August, Vienna.
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perequazione fiscale”, XXXVI Conferenza Italiana di Scienze Regionali.
ISTAT, “L’economia non osservata nei conti nazionali: anni 2011-2013”.
Ministero dell’economia e delle finanze (2014), “Rapporto sull’evasione fiscale.”
http://www.mef.gov.it/documenti-allegati/2014/Rapporto_art6_dl66_13_luglio.pdf.
144
Ministero dell’economia e delle finanze (2015), “Rapporto sui risultati conseguiti in materia
di misure di contrasto dell’evasione fiscale”, Allegato alla Nota di aggiornamento del Documento
di economia e finanza 2015.
Ministero dell’economia e delle finanze (2011), “Economia non osservata e flussi finanziari”,
Rapporto finale sull’attività del gruppo di lavoro sull’Economia sommersa e i flussi finanziari,
Roma.
Pisani S. (2014), “An approach to assess how the activity of the Italian Revenue Agency
affects compliance”, Argomenti di Discussione dell’Agenzia delle entrate, n.1.
Pisani S., Polito C. (2006), “Metodologia di integrazione tra i dati IRAP e quelli di Contabilità
Nazionale”, Agenzia delle entrate, Ufficio Studi, documenti di lavoro.
Schneider F., Williams C.C. (2013), “The Shadow Economy”, The Institute of Economic
Affairs, London.
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
145
APPENDICE A: RIFERIMENTI NORMATIVI
A.1 LEGGE 11 MARZO 2014, N. 23, “DELEGA AL GOVERNO RECANTE
DISPOSIZIONI PER UN SISTEMA FISCALE PIÙ EQUO, TRASPARENTE E
ORIENTATO ALLA CRESCITA”
LEGGE 11 marzo 2014, n. 23
Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita.
Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 59 del 12 marzo 2014
La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato;
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Promulga
la seguente legge:
Art. 3
Stima e monitoraggio dell'evasione fiscale
1. Il Governo è delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1 e con particolare osservanza dei principi e
criteri generali di delega indicati nelle lettere a), b) e c) del comma 1 del medesimo articolo 1, in funzione del raggiungimento
degli obiettivi di semplificazione e riduzione degli adempimenti, di certezza del diritto nonché di uniformità e chiarezza nella
definizione delle situazioni giuridiche soggettive attive e passive dei contribuenti e delle funzioni e dei procedimenti amministrativi,
norme dirette a:
a) attuare una complessiva razionalizzazione e sistematizzazione della disciplina dell'attuazione e dell'accertamento relativa
alla generalità dei tributi;
b) definire una metodologia di rilevazione dell'evasione fiscale, riferita a tutti i principali tributi, basata sul confronto tra i dati
della contabilità nazionale e quelli acquisiti dall'anagrafe tributaria, utilizzando, a tal fine, criteri trasparenti e stabili nel tempo,
dei quali deve essere garantita un'adeguata pubblicizzazione;
c) prevedere che i risultati della rilevazione siano calcolati e pubblicati con cadenza annuale;
d) istituire presso il Ministero dell'economia e delle finanze una commissione, senza diritto a compensi, emolumenti, indennità
o rimborsi di spese, composta da un numero massimo di quindici esperti indicati dal Ministero dell'economia e delle finanze,
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), dalla Banca d'Italia e dalle altre amministrazioni interessate; la commissione,
che si avvale del contributo delle associazioni di categoria, degli ordini professionali, delle organizzazioni sindacali più
rappresentative a livello nazionale, delle associazioni familiari e delle autonomie locali, redige un rapporto annuale sull'economia
non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva, al fine di:
1) diffondere le misurazioni sull'economia non osservata, assicurando la massima disaggregazione possibile dei dati a livello
territoriale, settoriale e dimensionale;
146
2) valutare l'ampiezza e la diffusione dell'evasione fiscale e contributiva, effettuando una stima ufficiale dell'ammontare delle
risorse sottratte al bilancio pubblico dall'evasione fiscale e contributiva e assicurando la massima disaggregazione possibile
dei dati a livello territoriale, settoriale e dimensionale;
3) illustrare le strategie e gli interventi definiti e attuati dall'amministrazione pubblica per contrastare il fenomeno dell'evasione
fiscale e contributiva;
4) evidenziare i risultati ottenuti dall'attività di contrasto dell'evasione fiscale e contributiva;
5) individuare le linee di intervento e di prevenzione contro la diffusione del fenomeno dell'evasione fiscale e contributiva,
nonché quelle volte a stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali;
e) definire le linee di intervento per favorire l'emersione di base imponibile, anche attraverso l'emanazione di disposizioni
per l'attuazione di misure finalizzate al contrasto d'interessi fra contribuenti, selettivo e con particolare riguardo alle aree
maggiormente esposte al mancato rispetto dell'obbligo tributario, definendo attraverso i decreti legislativi le più opportune
fasi applicative e le eventuali misure di copertura finanziaria nelle fasi di attuazione;
f) prevedere che il Governo rediga annualmente, anche con il contributo delle regioni in relazione ai loro tributi e a quelli
degli enti locali del proprio territorio, un rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto dell'evasione fiscale
e contributiva, da presentare alle Camere contestualmente alla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza,
distinguendo tra imposte accertate e riscosse nonché tra le diverse tipologie di avvio delle procedure di accertamento,
in particolare evidenziando i risultati del recupero di somme dichiarate e non versate e della correzione di errori nella liquidazione
sulla base delle dichiarazioni; prevedere che il Governo indichi, altresì, le strategie per il contrasto dell'evasione fiscale
e contributiva, e che esso aggiorni e confronti i risultati con gli obiettivi, evidenziando, ove possibile, il recupero di gettito
fiscale e contributivo attribuibile alla maggiore propensione all'adempimento da parte dei contribuenti.
Art. 4
Monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale
1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3, comma 1, lettera f), il Governo è altresì delegato ad introdurre, con i decreti
legislativi di cui all'articolo 1, norme che prevedano, coordinandola con le procedure di bilancio di cui alla legge 31 dicembre
2009, n. 196, la redazione, da parte del Governo medesimo, di un rapporto annuale, allegato al disegno di legge di
bilancio, sulle spese fiscali, intendendosi per spesa fiscale qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile
o dell'imposta ovvero regime di favore, sulla base di metodi e di criteri stabili nel tempo, che consentano anche un confronto
con i programmi di spesa e la realizzazione di valutazioni sull'efficacia di singole misure agevolative, eventualmente
prevedendo l'istituzione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di una commissione composta da un numero
massimo di quindici esperti indicati dal Ministero dell'economia e delle finanze e dalle altre amministrazioni interessate,
senza diritto a compensi, emolumenti, indennità o rimborsi di spese, la quale potrà avvalersi del contributo delle associazioni
di categoria, degli ordini professionali, delle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale, delle associazioni
familiari e delle autonomie locali.
2. Il Governo è delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, norme dirette a ridurre, eliminare o riformare
le spese fiscali che appaiono, in tutto o in parte, ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche
ovvero che costituiscono una duplicazione, ferma restando la priorità della tutela dei redditi di lavoro dipendente e
autonomo, dei redditi di imprese minori e dei redditi di pensione, della famiglia, della salute, delle persone economicamente
o socialmente svantaggiate, del patrimonio artistico e culturale, della ricerca e dell'istruzione, nonché dell'ambiente e dell'innovazione
tecnologica. Il Governo assicura, con gli stessi decreti legislativi, in funzione delle maggiori entrate ovvero delle
minori spese realizzate anche con l'attuazione del comma 1 del presente articolo e del presente comma, la razionalizzazione
e la stabilizzazione dell'istituto della destinazione del 5 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche in base alle
scelte espresse dai contribuenti. Il Governo assicura, con gli stessi decreti legislativi di cui all'articolo 1, la razionalizzazione e
la riforma dell'istituto della destinazione dell'8 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche.
3. Le maggiori entrate rivenienti dal contrasto dell'evasione fiscale, al netto di quelle necessarie al mantenimento dell'equilibrio
di bilancio e alla riduzione del rapporto tra il debito e il prodotto interno lordo, e dalla progressiva limitazione dell'erosione
fiscale devono essere attribuite esclusivamente al Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, di cui all'articolo
2, comma 36, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011,
n. 148, e successive modificazioni. Al Fondo sono interamente attribuiti anche i risparmi di spesa derivanti da riduzione di
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
147
contributi o incentivi alle imprese, che devono essere destinati alla riduzione dell'imposizione fiscale gravante sulle imprese.
Per le finalità di cui al primo e al secondo periodo del presente comma, il Governo è delegato ad introdurre, con i decreti
legislativi di cui all'articolo 1, norme dirette a coordinare le norme adottate in attuazione dei criteri di delega di cui all'articolo
3, comma 1, e di cui al comma 2 del presente articolo e le vigenti procedure di bilancio, definendo in particolare le regole di
alimentazione del predetto Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, le cui dotazioni possono essere destinate
soltanto ai fini indicati dalla normativa istitutiva del Fondo medesimo.
A.2 DECRETO LEGISLATIVO 24 SETTEMBRE 2015, N. 160, “STIMA E
MONITORAGGIO DELL’EVASIONE FISCALE E MONITORAGGIO E RIORDINO
DELLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI EROSIONE FISCALE, IN ATTUAZIONE
DEGLI ARTICOLI 3 E 4 DELLA LEGGE 11 MARZO 2014, N. 23”
DECRETO LEGISLATIVO 24 settembre 2015, n. 160
“Stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale,
in attuazione degli articoli 3 e 4 della legge 11 marzo 2014, n. 23”.
Pubblicato nella GU n. 233 del 7 ottobre 2015 - Suppl. Ordinario n. 55
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;
Vista la legge 11 marzo 2014, n. 23, con la quale è stata conferita delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale
più equo, trasparente e orientato alla crescita e, in particolare, gli articoli 3 e 4, con i quali il Governo è delegato a introdurre
norme tese a definire una metodologia di rilevazione dell'evasione fiscale, riferita a tutti i principali tributi, basata sul
confronto tra i dati della contabilità nazionale e quelli acquisiti dall'anagrafe tributaria, a redigere un rapporto annuale sull'economia
non osservata e sull'evasione fiscale, nonché a introdurre la redazione di un rapporto annuale, allegato al disegno di
legge di bilancio, sulle spese fiscali, eventualmente prevedendo l'istituzione di una commissione di esperti, nonché norme
dirette a ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali che appaiono, in tutto o in parte, ingiustificate o superate alla luce delle
mutate esigenze sociali o economiche ovvero che costituiscono una duplicazione;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 26 giugno 2015;
Visti i pareri delle Commissioni VI Finanze della Camera dei deputati e 6ª Finanze e tesoro del Senato della Repubblica del 4
agosto 2015, della V Commissione Bilancio, tesoro e programmazione della Camera dei deputati del 15 luglio 2015 e della 5ª
Commissione Bilancio Senato del 5 agosto 2015;
Visto l'articolo 1, comma 7, della citata legge n. 23 del 2014, secondo cui qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri
parlamentari trasmette nuovamente i testi alle Camere;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 4 settembre 2015;
Acquisiti i pareri definitivi delle competenti Commissioni parlamentari ai sensi dell'articolo 1, comma 7, della citata legge n.
23 del 2014;
Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 22 settembre 2015;
Sulla proposta del Ministro dell'economia e delle finanze;
Emana
il seguente decreto legislativo:
148
Art. 1
Monitoraggio delle spese fiscali e coordinamento con le procedure di bilancio
1. All'articolo 10-bis della legge 31 dicembre 2009, n. 196, dopo il comma 5, è inserito il seguente:
« 5-bis. La Nota di aggiornamento di cui al comma 1 è corredata altresì da un rapporto programmatico nel quale sono indicati
gli interventi volti a ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali in tutto o in parte ingiustificate o superate alla luce delle
mutate esigenze sociali o economiche ovvero che si sovrappongono a programmi di spesa aventi le stesse finalità, che il Governo
intende attuare con la manovra di finanza pubblica. Nell'indicazione degli interventi di cui al precedente periodo resta
ferma la priorità della tutela dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi di imprese minori e dei redditi di pensione,
della famiglia, della salute, delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, del patrimonio artistico e culturale,
della ricerca e dell'istruzione, nonché dell'ambiente e dell'innovazione tecnologica. Le spese fiscali per le quali sono trascorsi
cinque anni dalla entrata in vigore sono oggetto di specifiche proposte di eliminazione, riduzione, modifica o conferma.
».
2. All'articolo 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 3, lettera b), dopo le parole: «e degli scaglioni,» sono inserite le seguenti: «le norme necessarie alla eliminazione,
riduzione o modifica delle spese fiscali e»;
b) dopo il comma 3, è inserito il seguente:
«3-bis. Le eventuali maggiori entrate derivanti dalla revisione delle spese fiscali disposta ai sensi del comma 3, lettera b), sono
attribuite di norma al Fondo per la riduzione della pressione fiscale.».
3. All'articolo 21 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 11, lettera a), le parole: «, nonché gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione
di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura
delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti» sono soppresse;
b) dopo il comma 11, è inserito il seguente:
«11-bis. Allo stato di previsione dell'entrata è allegato un rapporto annuale sulle spese fiscali, che elenca qualunque forma di
esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative
vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso. Ciascuna
misura è accompagnata dalla sua descrizione e dall'individuazione della tipologia dei beneficiari e, ove possibile, dalla quantificazione
degli effetti finanziari e del numero dei beneficiari. Le misure sono raggruppate in categorie omogenee, contrassegnate
da un codice che ne caratterizza la natura e le finalità. Il rapporto individua le spese fiscali e ne valuta gli effetti finanziari
prendendo a riferimento modelli economici standard di tassazione, rispetto ai quali considera anche le spese fiscali negative.
Ove possibile e, comunque, per le spese fiscali per le quali sono trascorsi cinque anni dalla entrata in vigore, il rapporto
effettua confronti tra le spese fiscali e i programmi di spesa destinati alle medesime finalità e analizza gli effetti microeconomici
delle singole spese fiscali, comprese le ricadute sul contesto sociale.».
4. Per la redazione del rapporto di cui al comma 3, lettera b), il Governo si avvale di una Commissione istituita con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, composta da quindici esperti nelle materie economiche, statistiche, fiscali o giuridico-
finanziarie, di cui due rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei ministri, cinque rappresentanti del Ministero
dell'economia e delle finanze, un rappresentante dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), un rappresentante del Ministero
dello sviluppo economico, un rappresentante dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), un rappresentante della
Conferenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, un rappresentante della Banca d'Italia e tre
professori universitari. La Commissione può avvalersi del contributo di esperti delle associazioni di categoria, degli ordini
professionali, delle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale e delle associazioni familiari. La partecipazione
alla Commissione, a qualunque titolo, non dà diritto a compensi, emolumenti o altre indennità, nè a rimborsi di spese.
Art. 2
Monitoraggio dell'evasione fiscale e coordinamento con le procedure di bilancio
1. Dopo l'articolo 10-bis della legge 31 dicembre 2009, n. 196, come modificato dall'articolo 1, è inserito il seguente:
«Art. 10-bis.1 (Monitoraggio dell'evasione fiscale e contributiva). - 1. Contestualmente alla nota di aggiornamento di cui al
comma 1 dell'articolo 10-bis, è presentato un rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all'evasione
fiscale e contributiva, distinguendo tra imposte accertate e riscosse nonché tra le diverse tipologie di avvio delle procedure di
accertamento, in particolare evidenziando i risultati del recupero di somme dichiarate e non versate e della correzione di errori
nella liquidazione sulla base delle dichiarazioni, evidenziando, ove possibile, il recupero di gettito fiscale e contributivo
IV. STRATEGIE DI PREVENZIONE E CONTRASTO PER L’ANNO 2016
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attribuibile alla maggiore propensione all'adempimento da parte dei contribuenti. Il Governo indica, altresì, le strategie per il
contrasto dell'evasione fiscale e contributiva, l'aggiornamento e il confronto dei risultati con gli obiettivi.
2. Le maggiori entrate che, sulla base delle risultanze riferite all'anno precedente, possono essere ascritte su base permanente
ai risultati dell'attività di contrasto e prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché di miglioramento dell'adempimento
spontaneo, di cui al comma 4, lettera e), al netto di quelle necessarie al mantenimento dell'equilibrio di bilancio e alla
riduzione del rapporto tra il debito e il prodotto interno lordo, sono attribuite al Fondo per la riduzione della pressione fiscale,
le cui dotazioni possono essere destinate soltanto ai fini indicati dalla normativa istitutiva del Fondo medesimo.
3. Per la redazione del rapporto previsto dal comma 1, che è corredato da una esaustiva nota illustrativa delle metodologie
utilizzate, il Governo, anche con il contributo delle regioni in relazione ai loro tributi e a quelli degli enti locali del proprio
territorio, si avvale della «Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva», predisposta da una
Commissione istituita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.
4. La Commissione redige una Relazione annuale sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva, contenente
anche una nota illustrativa delle metodologie utilizzate per effettuare le stime e finalizzata a:
a) recepire e commentare le valutazioni sull'economia non osservata effettuate dall'ISTAT sulla base della normativa che regola
la redazione dei conti economici nazionali;
b) stimare l'ampiezza e la diffusione dell'evasione fiscale e contributiva e produrre una stima ufficiale dell'ammontare delle
entrate sottratte al bilancio pubblico, con la massima disaggregazione possibile a livello settoriale, territoriale e dimensionale,
utilizzando una metodologia di rilevazione, riferita a tutti i principali tributi, anche locali, basata sul confronto tra i dati della
contabilità nazionale e quelli acquisiti dall'anagrafe tributaria, con criteri trasparenti, stabili nel tempo, e adeguatamente pubblicizzati;
c) valutare l'evoluzione nel tempo dell'evasione fiscale e contributiva e delle entrate sottratte al bilancio pubblico;
d) illustrare le strategie e gli interventi attuati per contrastare e prevenire l'evasione fiscale e contributiva, nonché quelli volti
a stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi;
e) valutare i risultati dell'attività di contrasto e prevenzione, nonché di stimolo all'adempimento spontaneo;
f) indicare le linee di intervento e prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché quelle volte a stimolare l'adempimento
spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi.
5. Per adempiere all'obiettivo di stimare l'ampiezza dell'evasione fiscale e contributiva, di cui al comma 4, lettera b), nella Relazione
di cui al medesimo comma 4 viene effettuata una misurazione del divario tra le imposte e i contributi effettivamente
versati e le imposte e i contributi che si sarebbero dovuti versare in un regime di perfetto adempimento, escludendo gli effetti
delle spese fiscali di cui all'articolo 21, comma 11-bis, della legge 31 dicembre 2009, n. 196. A tal fine, in particolare, si misurano:
a) i mancati gettiti derivanti da errori dei contribuenti nel calcolo delle imposte e dei contributi in sede di dichiarazione;
b) gli omessi versamenti rispetto a quanto risulta dovuto in base alle dichiarazioni;
c) il divario tra le basi imponibili fiscali e contributive dichiarate e quelle teoriche desumibili dagli aggregati di contabilità nazionale,
distinguendo tra la parte di tale divario ascrivibile alle spese fiscali, di cui al citato articolo 21, comma 11-bis, e la
parte residua di tale divario, che viene attribuita all'occultamento di basi imponibili;
d) le mancate entrate fiscali e contributive attribuibili all'evasione, valutate sottraendo, dal divario tra le entrate effettive e
quelle potenzialmente ottenibili in un regime di perfetto adempimento, le minori entrate ascrivibili alle spese fiscali, di cui al
citato articolo 21, comma 11-bis.
6. I risultati del contrasto all'evasione e del miglioramento dell'adempimento spontaneo, di cui al comma 4, lettera e), sono
misurati sulla base di separata valutazione delle entrate risultanti dalle complessive attività di verifica e accertamento effettuate
dalle amministrazioni, comprensive di quelle di cui al comma 5, lettere a) e b), e dell'andamento dell'adempimento spontaneo,
correlato alla correttezza dei comportamenti dichiarativi dei contribuenti, che è approssimato dalla variazione, rispetto
all'anno precedente, della parte del divario tra le basi imponibili dichiarate e quelle teoriche attribuita all'occultamento di basi
imponibili, di cui al comma 5, lettera c), e dalla variazione, rispetto all'anno precedente, delle mancate entrate fiscali e contributive
attribuibili all'evasione, di cui al comma 5, lettere a), b) e d). Nella valutazione dell'andamento dell'adempimento
spontaneo rispetto all'anno precedente si tiene conto degli effetti dell'evoluzione del quadro macroeconomico di riferimento
sugli aggregati di contabilità nazionale. Si dà conto delle mancate entrate di cui al comma 5, lettere a), b) e d), sia complessivamente
che separatamente, sia in valore assoluto che in rapporto alle basi imponibili teoriche, applicando la massima disaggregazione
possibile per: tipo di imposta, categoria, settore, dimensione dei contribuenti, ripartizione territoriale.».
2. La Commissione di cui al comma 3 dell'articolo 10-bis.1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, inserito dal comma 1 è
composta da quindici esperti nelle materie economiche, statistiche, fiscali, lavoristiche o giuridico-finanziarie, di cui un rappresentante
della Presidenza del Consiglio dei ministri, quattro rappresentanti del Ministero dell'economia e delle finanze,
due rappresentanti dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), un rappresentante del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, un rappresentante dell'INPS, un rappresentante dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), un rappre150
sentante della Conferenza delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, un rappresentante della Banca
d'Italia e tre professori universitari. La Commissione può avvalersi del contributo di esperti delle associazioni di categoria,
degli ordini professionali, delle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale e delle associazioni familiari.
La partecipazione alla Commissione, a qualunque titolo, non dà diritto a compensi, emolumenti o altre indennità, nè a rimborsi
di spese.
3. All'articolo 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, comma 3, dopo la lettera b), è inserita la seguente:
«b-bis) le norme volte a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell'evasione fiscale e contributiva, nonché quelle volte a
stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi.».
Art. 3
Disposizioni transitorie, decorrenza e abrogazione
1. La destinazione delle eventuali maggiori entrate derivanti dalla revisione delle spese fiscali disposta ai sensi del comma 3,
lettera b), dell'articolo 11 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, al Fondo per la riduzione della
pressione fiscale, si applica a partire dalla manovra triennale di finanza pubblica predisposta nel primo esercizio successivo
alla data di entrata in vigore del presente decreto. Resta fermo il diverso utilizzo delle maggiori entrate derivanti dall'eliminazione,
riduzione o modifica di spese fiscali previsto da disposizioni di legge vigenti alla data di entrata in vigore del presente
decreto.
2. Le disposizioni del presente decreto si applicano con effetto dal 1° gennaio 2016. Con la medesima decorrenza, il comma
36.1. dell'articolo 2 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n.
148, è abrogato.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica
italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.
Dato a Roma, addì 24 settembre 2015
MATTARELLA
Renzi, Presidente del Consiglio dei ministri
Padoan, Ministro dell'economia e delle finanze
Visto, il Guardasigilli: Orlando

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