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Ringrazio il direttivo della LEF per avermi invitato a partecipare alla Commissione per l’assegnazione del Premio ed a questo incontro per la premiazione dei vincitori.
Il tema che ho scelto per il mio intervento è vasto e pieno di implicazioni, e su di esso non è pertanto possibile essere esaustivi.
Cercherò quindi di concentrarmi su alcuni aspetti che a me sembrano importanti della relazione fra composizione del sistema tributario, stimoli alla crescita economica e distribuzione del carico fiscale all’interno della collettività.
La composizione del sistema tributario va intesa sia riguardo ai tre grandi aggregati – Imposte dirette, Imposte indirette e Contributi sociali – che alle singole imposte che vanno a costituire il sistema tributario – Imposta personale sul reddito, Imposta sul reddito delle società di capitali, Imposte sul patrimonio immobiliare, Imposte sui consumi, ecc. – e pertanto in relazione alla presenza e al ruolo delle singole imposte all’interno degli aggregati.
Ma la si può intendere anche in un’accezione più ampia, che fa riferimento alla composizione qualitativa della base imponibile di ciascuna imposta. E quindi, ad esempio, rispetto all’imposizione sul reddito, quali tipologie di reddito sono incluse e quali escluse (di fatto o di diritto) dalla tassazione tramite l’Irpef, o, rispetto all’imposizione sugli immobili, quali tipi di cespiti sono inclusi e quali esclusi.
Dimensione qualitativa delle basi imponibili delle imposte, che ha, evidentemente, conseguenze anche di ordine quantitativo. Non solo in termini di gettito complessivo ma anche riguardo all’entità del prelievo gravante sui singoli contribuenti (anche per le diverse opportunità di evasione ed elusione fiscale a cui ciascuno di essi ha accesso).
La composizione del sistema tributario influisce perciò sulla distribuzione del carico fiscale fra i componenti la collettività, il che, evidentemente, ha importanti effetti sull’equità complessiva del sistema tributario.
Ma la composizione del sistema tributario condiziona anche la possibilità di attivare efficaci strumenti di politica fiscale diretti a sostenere la crescita economica.
A parità di prelievo fiscale complessivo, pertanto, una diversa composizione di tale prelievo nelle tre accezioni a cui si è fatto cenno potrà avere effetti diversi sia sul piano distributivo che su quello macroeconomico.
Proprio da quest’ultimo aspetto vorrei partire.
Negli ultimi anni il dibattito sulla struttura del prelievo fiscale – non solo tra gli economisti – si è concentrato su due aspetti: gli effetti sull’efficienza del sistema economico (e cioè sugli incentivi: al lavoro, agli investimenti, ecc.); e gli effetti sulla crescita economica.
Basti ricordare la Comunicazione della Commissione Europea del 2008, che invitava gli Stati membri a migliorare la qualità delle finanze pubbliche e ad intraprendere un’azione politica più growth-friendly – uno dei cardini della quale era l’accrescimento dell’efficienza del sistema tributario.
Tale dibattito si è al contempo arricchito di un’ulteriore e più specifica ottica: la crescita export-led, cioè trainata dalle esportazioni.
Data infatti – com’è noto – l’impossibilità, per i paesi appartenenti all’Unione Monetaria Europea, di compiere una svalutazione competitiva della moneta agendo sul tasso di cambio è stata ipotizzata la possibilità di ottenere risultati analoghi modificando la composizione del prelievo fiscale: la cosiddetta Fiscal Devaluation. Ricordiamo le proposte del Fondo Monetario Internazionale nel 2011 e nel 2012 (Country Report: Fiscal Devaluation in Italy) e dell’OCSE nel 2013 (Fiscal Devaluation).
L’idea è relativamente semplice: operare un tax shift, e cioè spostare il carico fiscale, a parità di gettito, da un tipo ad un altro di imposte sfruttando i loro diversi effetti – e non è un’idea nuova (ricordiamo le proposte di fiscalizzazione degli oneri sociali degli anni ’70 dello scorso secolo).
Ma quest’idea può essere declinata in modi diversi.
Lo spostamento del carico fiscale può infatti essere:
- da imposte più distorsive dei comportamenti individuali, in particolare in relazione a decisioni di lavoro o di investimento, (come le imposte sul reddito e i contributi sociali) a imposte meno distorsive (come le imposte sugli immobili);
- da imposte sui fattori produttivi (in quanto inglobate nei costi di produzione: come i contributi sociali e presumibilmente l’Irap) a imposte sui prodotti (come le imposte sui consumi o l’Iva);
- da imposte che gravano su operatori residenti anche in altri paesi (come le imposte sui redditi di capitale finanziario) a imposte che gravano sui residenti del paese che opera il tax shift (come le imposte sui consumi, l’imposta personale sul reddito, le imposte sulla proprietà immobiliare)
Diverse sono pertanto le modalità con cui si può effettuare la Fiscal Devaluation, con diverse forme di imposizione coinvolte – sia sul lato delle imposte da ridurre che su quello delle imposte da aumentare – e di conseguenza diversi effetti.
A parte la questione della probabile temporaneità degli effetti di tale manovra – le analisi empiriche hanno infatti fornito risultati positivi in relazione agli effetti di breve periodo ma dubbi rimangono riguardo a quelli di lungo periodo – la sua efficacia sembra comunque dipendere:
- dalla composizione di partenza del sistema tributario;
- dalla capienza del gettito delle imposte da coinvolgere, che dipende dalla definizione teorica di base imponibile delle singole imposte (e dalla sua dimensione quantitativa, influenzata da dimensioni e diffusione dell’evasione fiscale).
E questo perché l’efficienza nell’impiego del sistema tributario come strumento di politica anti-ciclica comporta il ricorso ad imposte che abbiano un’ampia base imponibile ed aliquote relativamente ridotte: quanto più ampia è la base imponibile di un’imposta tanto minore, infatti, dovrà essere la modifica dei parametri richiesta per ottenere la voluta variazione nel gettito fiscale, e tanto minore sarà perciò l’aggravio sui singoli contribuenti.
L’efficacia della manovra dipende pertanto, come si vede, da tutti gli aspetti della composizione del sistema tributario a cui abbiamo accennato.
Il problema fondamentale delle proposte di Fiscal Devaluation è infatti quello di come finanziare la riduzione dei contributi sociali (o delle altre imposte) diretta ad accrescere la competitività internazionale dei prodotti nazionali.
Diversi sono infatti la fattibilità economico-sociale e gli effetti a seconda del tipo di prelievo aggiuntivo:
- l’Iva, che comporta una riduzione del potere d’acquisto delle famiglie (in aggiunta a quella già subita a causa della crisi economica);
- l’Irpef, che ha una base imponibile costituita, in larga prevalenza, da redditi di lavoro e da pensione, e che è caratterizzata da un’evasione fiscale disomogenea;
- l’Imposta sugli immobili, che ora esiste (diversamente dagli anni ’70 del novecento), ma che è – a mio giudizio – “denervata” per l’esclusione dell’abitazione principale (ben diverso sarebbe infatti il suo potenziale utilizzo a fini di politica fiscale anticiclica se l’imposta fosse a larga base imponibile).
La strada è allora – a mio giudizio – quella della riduzione dell’erosione delle basi imponibili sia dell’Irpef che dell’imposizione sugli immobili (le cui dimensioni qualitative e quantitative sono state messe in luce nel 2011 dall’ampio studio compiuto dalla Commissione Ceriani, istituita presso il MEF).
Qualcosa in più vorrei dire su due importanti esempi di erosione fiscale nel nostro paese e sui loro effetti macroeconomici e distributivi.
Il primo esempio riguarda gli interessi attivi e la base imponibile dell’Irpef. La Commissione Cosciani nel 1964 ne propose l’inclusione (come nella pre-esistente imposta complementare). Con il decreto legislativo del 1973 istitutivo dell’Irpef vennero invece sancite l’esclusione degli interessi dalla base imponibile dell’Irpef, e la loro tassazione con l’imposta sostitutiva proporzionale per gli interessi di fonte privata e l’esenzione per quelli di fonte pubblica, dando luogo ad un’erosione della base imponibile dell’Irpef di ampie dimensioni (su cui si vedano gli studi dell’OCSE del 1984 e del 2010; e il Rapporto della Commissione Ceriani del 2011).
Il secondo esempio riguarda le vicende relative all’abitazione utilizzata direttamente dal proprietario come propria residenza. In estrema sintesi:
- in relazione all’Irpef, il reddito catastale imputato è stato incluso nella base imponibile (ma con una rilevante deduzione dal 1993) fino al 2000, ed escluso dal 2001;
- in relazione all’Ici, il valore catastale è stato incluso nella base imponibile dell’imposta fin dalla sua istituzione nel 1993, ed escluso dal 2008 fino alla sua abolizione nel 2011;
- in relazione a Imu-Tasi, il valore catastale è stato incluso nella base imponibile nel 2012 e nel 2014-2015, mentre è stato escluso nel 2013 e di nuovo nel 2016.
Sia per gli effetti sull’equità (l’esclusione riduce l’effetto redistributivo sia dell’imposta sul reddito che di quella immobiliare) che per la manovrabilità a fini macroeconomici (l’esclusione riduce fortemente base imponibile e gettito) sarebbe stato preferibile mantenere entrambe le forme di imposizione sull’abitazione usata dal proprietario come propria residenza, e cioè sia l’imposta personale sul reddito (ma corredata da una o più ampie deduzioni a favore dei contribuenti meno abbienti e/o residente nelle abitazioni più modeste) che l’imposta sul valore degli immobili (introducendo anche per essa deduzioni e aliquote più basse per tenere conto di particolari situazioni reddituali, patrimoniali o familiari).
Da notare che l’Italia è l’unico fra i paesi sviluppati che, oltre ad escludere il reddito imputato dell’abitazione principale dalla base imponibile dell’imposta personale sul reddito – cosa che l’accomuna ad altri paesi – esclude il relativo valore dall’imposizione sugli immobili ad opera degli enti locali.
Sarebbe pertanto auspicabile che l’attuale composizione qualitativa delle basi imponibili sia dell’Irpef che dell’IUC potesse venire modificata in direzione di una riduzione dell’erosione – il che potrebbe permettere la riduzione delle aliquote. Ma so bene che queste modifiche – ancorché capaci di accrescere l’equità e l’utilizzabilità a fini di manovra anti-ciclica del sistema tributario – sono politicamente molto difficili da realizzare.
Va, infatti, notato, che fintanto che un certo trattamento tributario – una certa imposta o l’inclusione di una tipologia di reddito o di immobile nella base imponibile di un’imposta sul reddito o di un’imposta patrimoniale – venga ritenuto normale dalla popolazione, esso viene accettato. Una volta però che, per motivi politici, tale imposta sia stata abolita o quel tipo di reddito o di cespite patrimoniale sia stato escluso dalla base imponibile della relativa imposta – come è avvenuto per gli interessi in relazione all’Irpef nel 1973 e per reddito o valore dell’abitazione principale in relazione all’Irpef nel 2000 e all’Ici nel 2008 – risulta di grande difficoltà – in termini di consenso – tornare indietro. A meno che non vi sia una diffusa consapevolezza della situazione economicamente difficile in cui si trovi il Paese – e quindi vi sia il relativo sostegno politico – come fu con la reintroduzione della tassazione dell’abitazione principale con l'Imu istituita dal governo Monti nel 2011.
In conclusione vorrei ricordare come il sistema tributario assolva ad una molteplicità di obiettivi – raccolta dei mezzi di finanziamento della spesa pubblica, azione di incentivo o disincentivo dei comportamenti degli operatori, redistribuzione del reddito, sostegno alla domanda aggregata – e come, per la realizzazione di tutte queste funzioni, la composizione del sistema tributario – in tutte le accezioni a cui ho fatto cenno – giochi un ruolo essenziale.

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