Cartelle esattoriali, perché lo Stato non riscuote, Una crisi che viene da lontano

Leggendo il D 41/2021 che dispone l’ennesimo condono delle cartelle esattoriali, ci aspettavamo
che ci fosse una motivazione significativa. Abbiamo cercato nel provvedimento il preannuncio di
una Riforma del sistema della riscossione. Nulla. Non è stata ipotizzata nè una semplificazione nè
un miglioramento del sistema di riscossione, ma unicamente “una ridefinizione della disciplina
legislativa dei crediti di difficile esazione …(e l’impegno del Ministero dell’Economia) a
trasmettere alle Camere una relazione contenente i criteri per procedere alla revisione del
meccanismo di controllo e di discarico dei crediti non riscossi”. Il solito burocratese per dire che si
tratta di dare un po’ di ossigeno all’Agenzia Entrate-Riscossione, più che di riformare il sistema
della riscossione che è come un vecchio motore (leggasi il sistema delle gabelle) con la bella
carrozzeria Agenzia Entrate-Riscossione (già Equitalia).
Come mai la riscossione dei tributi in Italia ha avuto bisogno prima dei privati (gli Esattori-
Concessionari), poi di una società per azioni (Equitalia) ed adesso di un ente pubblico economico
(Agenzia Entrate-Riscossione)? Perché non ha direttamente operato con le ordinarie strutture
dell’amministrazione fiscale accorciando le linee, i tempi ed i costi d’esercizio?
Come mai Equitalia, ora Agenzia Entrate-Riscossione, ha accumulato tante cartelle di pagamento
non riscosse?
L’andamento della riscossione tramite ruolo è lasciato molto alla buona volontà dei contribuenti,
quelli che preferiscono pagare (generalmente solo per piccoli importi) perché è troppo costoso
opporsi.
Guardiamo indietro nel tempo al 2000, quando ancora il sistema della riscossione faceva capo ai cd.
Concessionari, cioè i vecchi esattori che “vivevano” solo con il compenso (l’Aggio) per l’attività di
riscossione. Poi venne Equitalia, una spa in house, cioè a capitale pubblico ed emanazione del
Ministero dell’Economia e delle Finanze. A cosa serviva? Ad acquisire senza alcuna procedura
pubblica le varie società -concessionarie dell’esazione dei tributi- riconducibili al sistema bancario,
che non aveva più interesse ad una gestione divenuta particolarmente onerosa, lasciando ad
Equitalia il personale (con contratto da bancari) e soprattutto il “magazzino” delle cartelle non
riscosse, quelle che finiscono per diventare inesigibili. Sono proprio queste cartelle che pesano sulla
gestione ed ancora, a 20 anni dalla loro consegna ai concessionari, non sono state riscosse. Neppure
gli enti titolari dei crediti iscritti a ruolo sanno quali attività sono state effettivamente poste in essere
in questi anni e il termine per la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità da parte
dell’Agenzia Entrate-Riscossione, che comporterebbe il rimborso delle spese affrontate in
procedura, è stato prorogato per i ruoli 2000 fino al 2037.
Va detto che l’operazione condotta da Equitalia da un punto di vista organizzativo è importante,
perché si è passati dalle n. 38 società che svolgevano nel 2000 l’attività di riscossione ad un unico
soggetto ora rappresentato dall’Agenzia Entrate-Riscossione.
Tutto è tornato in mano pubblica, ma altri sforzi sono necessari per ricondurre ad unità il sistema
accertamento-riscossione per migliorare la qualità delle pretese, per la riduzione dei tempi di
lavorazione e la chiarezza delle posizioni. Basta un esempio per rendersi conto delle lungaggini e dell’onere che grava sui contribuenti. L’Ufficio dell’Agenzia Entrate a seguito del controllo automatizzato della dichiarazione dei redditi
rileva un versamento inferiore rispetto al dovuto; chiede conseguentemente al contribuente in via
bonaria il pagamento (comunicazione di irregolarità); in assenza di pagamento da parte del
contribuente il credito vantato viene iscritto a ruolo e affidato all’Agenzia Entrate-Riscossione (per
brevità Aer) ; quest’ultima emette la cartella che deve essere notificata al contribuente (tralasciamo
le tematiche connesse alla notifica); la cartella viene notificata allo stesso contribuente (quello che
aveva ricevuto l’avviso bonario) ; il contribuente, anziché pagare (con importi maggiorati rispetto
all’avviso bonario) qualora ritenga errata la richiesta di pagamento potrebbe attivarsi o con un
ricorso alla Commissione Tributaria ovvero rivolgersi all’Aer per chiarire che non sussiste l’errore
che aveva determinato la cartella, per cui deve invitare il contribuente a rivolgersi all’Agenzia delle
Entrate, che ove ritenga fondata la sua richiesta dovrà annullare l’iscrizione. Solo sulla base di un
provvedimento dell’Agenzia delle Entrate (lo sgravio), l’Aer potrà chiudere la posizione.
Se invece insorgono difficoltà nelle attività di notifica (trasferimento o irreperibilità) o nella
procedura esecutiva (mancanza di beni pignorabili, procedure concorsuali, etc..) i tempi si dilatano
lungo un percorso alquanto tortuoso e complesso che dovrebbe condurre all’accertamento
dell’inesigibilità del credito ed al conseguente discarico da parte dell’ente titolare del credito.
Stante la complessità della procedura esiste sempre il rischio che qualche passaggio sia sfuggito e
che l’ente creditore possa rifiutarsi di rimborsare le spese e non acconsentire al discarico.
Questo semplice esempio fa capire alcune delle possibili criticità che possono verificarsi con la
riscossione così come è adesso strutturata, per cui ci si attenderebbe una radicale trasformazione
della procedura.
Uno dei punti critici di questo sistema è l’esistenza stessa di un organismo autonomo per la
riscossione (Agenzia Entrate-Riscossione) che deve farsi carico dell’aspetto più delicato della
filiera, cioè reperire ed aggredire il patrimonio del contribuente per ottenere l’incasso.
Limitandoci soltanto ad una sommaria valutazione, si può osservare che la costituzione di Agenzia
Entrate-Riscossione nella forma di Ente pubblico economico è stata determinata dall’esigenza di
mettere in liquidazione Equitalia e far transitare il personale nella nuova struttura che di fatto ha
cambiato solo il nome. Infatti, l’Aer, come stabilito dal decreto legge 193/2016 (conv. in legge
225/2016), è sottoposta alle disposizioni del codice civile ed alle altre leggi relative alle persone
giuridiche private. Al personale, si è così potuto applicare l’art. 2112 c.c. con la conservazione
della posizione giuridica, economica, previdenziale e prerogative di carriera e fatto non da poco la
possibilità dell’Aer di assunzione con sistemi meno rigidi dei tradizionali concorsi pubblici.
Uno status che, per inciso, riguarda anche l’Agenzia del Demanio.
Perché non portare, almeno per quanto riguarda i tributi erariali, direttamente nell’Agenzia delle
Entrate l’attività di riscossione, unificando finalmente le procedure di accertamento con quelle di
riscossione? Si eviterebbero lungaggini ed inefficienze procedurali, si realizzerebbero economie di
scala, si ridurrebbero i tempi per appurare la solvibilità del contribuente.
Oggi l’Aer tenta faticosamente di svolgere la funzione di recupero crediti e nel momento che
l’azione non va a buon fine (ad esempio mancanza di beni aggredibili si spegne e diventa inesigibilità.
E’ necessario pensare dunque ad un’effettiva Riforma del sistema di riscossione coattiva dei tributi,
portando tale attività all’interno dell’Amministrazione Fiscale.